TALLINNA LINNAVOLIKOGU
|
|
OTSUS
|
|
|
Tallinn
|
30. aprill 2009 nr 89
|
|
|
|
|
Linnavolikogu seisukoha esitamine õiguskantsleri 3. aprilli
2009 ettepanekule nr 4 “Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009
määruse nr 3 “Tallinna põhimääruse muutmine“ kooskõlla viimiseks Eesti
Vabariigi põhiseadusega“
|
|
|
|
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 66 lg 3, õiguskantsleri
seaduse § 17 alusel ja tulenevalt õiguskantsleri 3. aprilli 2009
kirjaga nr 6‑4/090281/00902233 esitatud ettepanekust nr 4 “Tallinna
Linnavolikogu 19.02.2009 määruse nr 3 “Tallinna põhimääruse muutmine“
kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega“
|
|
|
|
|
|
1. Mitte nõustuda õiguskantsleri 3. aprilli 2009
ettepanekuga nr 4 viia Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009
määrus nr 3 “Tallinna põhimääruse muutmine“ kooskõlla Eesti Vabariigi
põhiseadusega seletuskirjas toodud põhjustel.
2. Tallinna Linnavolikogu Kantseleil teha otsus teatavaks
õiguskantsler Indrek Tederile.
|
|
|
|
Toomas Vitsut
|
Tallinna Linnavolikogu esimees
|
Tallinna
Linnavolikogu 30. aprilli 2009
otsuse nr 89
LISA
|
|
|
Seletuskiri Tallinna Linnavolikogu otsuse “Linnavolikogu seisukoha esitamine
õiguskantsleri 3. aprilli 2009 ettepanekule nr 4 “Tallinna
Linnavolikogu 19. veebruari 2009 määruse nr 3 “Tallinna põhimääruse
muutmine“ kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega““ juurde
|
|
|
|
Tallinna Linnavolikogu
otsusega esitatakse seisukoht õiguskantsleri 3. aprilli 2009 ettepanekule
nr 4.
1. Asjaolud ja õiguskantsleri
seisukohad
19. veebruaril 2009 võttis Tallinna Linnavolikogu
vastu määruse nr 3
“Tallinna põhimääruse muutmine“, mille eesmärk on lõpetada Tallinna
linnaosade tegevus ning linnaosade valitsused korraldada ümber linnavalitsuse
piirkondlikeks ametiteks.
3. aprillil 2009 edastas õiguskantsler kirjaga nr 6‑4/090281/00902233
linnavolikogule ettepaneku nr 4. Õiguskantsler leidis, et Tallinna
Linnavolikogu 19. veebruari 2009 määrus nr 3 “Tallinna põhimääruse
muutmine“ on osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse ja linnaosa vanema
institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse
piirkondliku ameti juhatajaks, vastuolus kohaliku omavalitsuse korralduse
seaduse (KOKS) §‑dega 56–571 ning Eesti Vabariigi põhiseaduse
(PS) § 154 lõikega 1 ja §‑ga 160. Sellest lähtuvalt tegi
õiguskantsler tuginedes PS § 142 lõikele 1, õiguskantsleri seaduse §‑le 17
ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 6 lg 1
punktile 3 Tallinna Linnavolikogule ettepaneku viia Tallinna Linnavolikogu
19. veebruari 2009 määrus nr 3 “Tallinna põhimääruse muutmine“ 20 päeva
jooksul kooskõlla põhiseadusega.
Õiguskantsler avaldas arvamust, et põhiseaduse,
kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse VIII peatüki ja teiste kehtivate
seaduste pinnalt saab osavalla ja linnaosa olemuse kohta teha järelduse, et
osavalla või linnaosa moodustamine ja seeläbi saavutatav dekontsentreerimine on
volikogu kaalutlusõiguse küsimus ning, et:
·
põhiseadus
ei näe ette ei linnaosa moodustamise kohustust ega ka selle likvideerimise
keeldu;
·
Euroopa kohaliku
omavalitsuse harta, mis väärtustab demokraatiat, detsentraliseerimist ja
lähimuse põhimõtteid, mis ideena igati toetavad linnaosade moodustamist, ei näe
ette ei linnaosa moodustamise kohustust ega ka selle likvideerimise keeldu;
·
riigikogu
valimise seaduse § 6 ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 8
lg 4 ei kohusta Tallinna linnaosasid moodustama ega keela nende tegevuse
lõpetamist;
·
KOKS
§ 57 lg 8 ei kaitse linnaosa olemasolu institutsiooni kui sellist.
Teisisõnu, säte ei keela osavalda või linnaosa kui institutsiooni eelarveaasta
jooksul likvideerida ja asendada haldusülesannete täitmine territoriaalselt
dekontsentreeritud haldusorgani tegevuse lõpetamise tõttu valdkondliku
haldusorgani vastava pädevuse ja vastutusega, kui on tagatud avalike teenuste
järjepidev, sujuv ja kohalike elanike õigusi kõigiti silmas pidav osutamine.
Seega ei ole Tallinna põhimääruse muutmise määrus analüüsitavas osas
põhimõtteliselt vastuolus KOKS § 57 lõikega 8.
Kuid õiguskantsler leidis ka, et KOKS § 56 järgi
on linnaosa linna maa-alal ja koosseisus volikogu poolt kinnitatud linnaosa
põhimääruse alusel tegutsev üksus. Osavalla või linnaosa ülesandeks on
vastandina valdkondlike organite kogu omavalitsusüksust hõlmavale erihaldusele
täita omavalitsusesiseselt territoriaalselt piiritletud maa-alal valdkondi
koondavalt teatud haldusülesandeid. Tema pädevusse on integreeritud kas
vahetult üksnes konkreetse linnaosaga seotud küsimused (nt parkide korrashoid
vms heakorra küsimus) või ülesanded, kus on vajalik eri valdkondade
koostoimeline lähenemine, et tagada parimal viisil, kompleksselt,
jätkusuutlikult ja kodanikulähedaselt (valdkondlikku juhtimist teostava
ametiasutuse puhul ei ole tegu lähimuse eesmärgiga) avalike teenuste osutamise
kaudu inimese õiguste kaitse (nt sotsiaalhoolekanne, noorsootöö; kultuur, vaba
aeg, sport jne). Osavald või linnaosa tegeleb eeskätt nn pehmete avalike
teenuste osutamisega, millest samas sõltub väga olulisel määral isiku
elukvaliteet. Seejuures on osavalla või linnaosa poolt täidetavate ülesannete
puhul esiplaanil kohalike olude ja inimeste vahetu tundmine.
KOKS VIII peatükis sätestatud osavalla või
linnaosa moodustamise idee ei ole kantud mitte demokraatia edendamise
eesmärgist, vaid administratiivse territoriaalse dekontsentreerimise
vajalikkusest. Teisisõnu eeskätt sellest, et kohalik omavalitsus saaks
võimalikult tõhusalt täita tal lasuvat kohustust avalike teenuste osutamiseks
soodsaimatel tingimustel (KOKS § 3 p 7), mis ühest küljest tagaks
avalike vahendite otstarbekohase kasutuse, kuid samas ka isikute põhiõiguste ja
‑vabaduste tõhusa kaitse.
Nii dekontsentratsioon kui ka detsentralisatsioon
tähendavad teatud iseotsustusõiguse andmist teisele organile, kuid
dekontsentratsiooni puhul peab ülesande saaja siiski järgima kõrgemalt
tulenevaid juhiseid. Detsentraliseerimise puhul on ülesande saaja iseseisvus
suurem. Samas ollakse erinevatel arvamustel küsimuses, kas ülesande saaja peab
olema iseseisev haldusekandja (õigusvõimeline isik) või mitte. Sõltumata
sellest, millist käsitlusviisi toetada, on arvestades linnaosa pädevust ja
kohta tänases Eesti kohaliku omavalitsuse haldusstruktuuris igal juhul tegemist
dekontsentratsiooniga – tegu ei ole iseseisva haldusekandjaga ning ta ei
oma ka olulist iseseisvust ülesannete täitmisel.
Administratiivne dekontsentratsioon võib toimuda kahel
viisil – valdkondlikult ehk haruliselt ning territoriaalselt. Mõlemad
võimalused näeb kohaliku omavalitsuse korralduse seadus ka ette, sätestades
väga üldised raamid, mida kohalik omavalitsus peaks vastava sisemise korralduse
ülesehitamisel järgima. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse VIII peatükis
sätestatud osavalla või linnaosa moodustamise idee on kantud administratiivse
territoriaalse dekontsentratsiooni eesmärgist. Seadusandja on sätestanud
organisatsioonilised raamid, mida kohalik omavalitsus peaks järgima, kui ta
otsustab oma sisemist enesekorraldusõigust kasutades dekontsentreerida
kohalikul omavalitsusel lasuvate avalike ülesannete täitmise territoriaalsuse,
mitte valdkondlikkuse põhimõttest lähtudes. Õiguskantsler leidis, et tegu on
kohaliku omavalitsuse jaoks ainuvõimaliku lahendusega administratiivse
territoriaalse dekontsentratsiooni kasuks otsustamisel, st muul organisatoorsel
viisil kui osavalla või linnaosa moodustamine seda teha ei või.
Õiguskantsler leidis, et tema seisukohta ja
ettepanekut toetavad PS § 3 lõikest 1 tulenev olulisuse põhimõte, PS
§‑st 10 (kehtib suhetes riik – kohalik omavalitsus) ja § 13
lõikest 2 (kehtib suhetes avalik võim – isik) tulenev õigusselguse
põhimõte ning et kohaliku omavalitsuse korralduse raamide seadmisel lähtub
seadusandja oma edasises õigusloomelises tegevuses põhjendatult eeldusest, et kohalik
omavalitsus neid seatud raame ka järgib. Kohalikule omavalitsusele laieneb
põhiseadusest tulenev seaduste järgimise kohustus (PS § 3 lg 1, § 154).
2. Tallinna Linnavolikogu
seisukoht õiguskantsleri ettepanekule
Tallinna Linnavolikogu ei nõustu õiguskantsleri esitatud
ettepanekuga alljärgnevatel põhjustel.
Tallinna Linnavolikogu on otsustanud linnaosad
lõpetada ja moodustada nende asemele ametiasutused. Osavaldade ja linnaosade
moodustamine ja lõpetamine on KOKS § 22 lõike 1 punkti 11
kohaselt kahtluseta kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevuses. Tegemist on
kohaliku omavalitsuse diskretsiooniotsusega, mis langetatakse Eesti Vabariigi
põhiseadusega omavalitsusele antud kaitsealas. Seadusest ei tulene kohalikule
omavalitsusele kohustust säilitada või luua osavaldade või linnaosade põhist administratiivkorraldust.
Kohaliku omavalitsuse pädevust määrata kohalike võimuorganite ülesannete
täitmiseks sobivad haldusstruktuurid ja vahendid eesmärgiga kohandada need kohalikele
vajadustele ning tagada efektiivne juhtimine kinnitab ka Euroopa kohaliku
omavalitsuse harta artikkel 6.
Tallinna Linnavolikogu 19. veebruari 2009
määrusega nr 3 “Tallinna põhimääruse muutmine“ lõpetatakse Tallinna
linnaosad KOKS § 56 tähenduses.
Kohalikule omavalitsusele on seadusega antud pädevus
korraldada kohaliku elu küsimusi ning pandud kohustus täita teatud avalikke
ülesandeid. Kohaliku omavalitsuse elanikel on õigus eeldada, et omavalitsus
täidab talle pandud kohustused. Avalikke ülesandeid täidab kohalik omavalitsus,
valides selleks kohased vahendid. Omavalitsus võib oma ülesannete täitmiseks
luua linnaosad või täita talle pandud ülesandeid teiste
administratiivstruktuuride kaudu, nagu linnavalitsuse osakonnad või linna
ametid. Kuna seadusest ei tulene omavalitsusele kohustust täita avalikke
ülesandeid just linnaosade kaudu, ei saa nende lõpetamine kohaliku omavalitsuse
volikogu poolt olla seadusevastane.
Tallinna haldusreformi ning kitsamalt Tallinna
põhimääruse muutmise eesmärgiks on Tallinna valitsemiskulude kokkuhoid, piirkondliku
ja valdkondliku juhtimise korrastamine, samuti ülesannete dubleerimise ning
piirkondliku teenindamise politiseerituse vähendamine, üleminek kodanike
piirkondlikule teenindamisele ning naabervaldadega ühinemise hõlbustamine.
Tegemist on legitiimsete eesmärkidega. Tallinna linnaosade tegevus lõpetatakse
eesmärgiga saavutada Tallinna linnajuhtimises suuremat selgust ning kokkuhoidu.
Linnaosade tegevuse lõpetamine ning linnaosa valitsuste kui linna ametiasutuste
ümberkujundamine toob prognoositavalt kaasa valitsemiskulude säästu, taotledes
samas politiseerituse vähendamist Tallinna piirkondlikul teenindamisel. Teiseks
oluliseks eesmärgiks on piirkondliku ja valdkondlike funktsioonide dubleerimise
vältimine. Tallinna linnas on ühendatud valdkondlik ja territoriaalne
juhtimine, Tallinna Linnavalitsus oma ametitega kui tsentraliseeritud
valdkondlikku juhtimismudelit kasutav subjekt ning kaheksa linnaosa (ja
linnaosa valitsust), mis tegutsevad territoriaalse põhimõtte alusel.
Haldusreformi käigus on võimalik täpsustada valdkondlike ametiasutuste ja
piirkondliku tasandi ametiasutuste vahelist pädevust.
Tallinna põhimääruse muudatuste analüüsimisel on
oluline eristada osavalla või linnaosa kui põhimääruse alusel tegutseva üksuse
lõpetamist ning osavalla või linnaosa valitsuse kui linna ametiasutuse
ümberkujundamist. Senised linnaosa valitsused on Tallinna põhimääruse kohaselt
linna ametiasutused, mille kaudu realiseeritakse linnaosa kui põhimääruse
alusel tegutseva üksuse pädevust. Samas, linnaosad kui sellised (põhimääruse
alusel tegutsevad üksused KOKS § 56 tähenduses) lõpetatakse. Õiguslikus
mõttes on linnaosa haldusterritoriaalne üksus, ametiasutus aga haldusorgan, mis
täidab konkreetseid avalikke ülesandeid. Avalike ülesannete täitmine riigi või
kohaliku omavalitsuse ametiasutuste kaudu, on ette nähtud avaliku teenistuse
seaduses ja kohaliku omavalitsuse seaduses.
Linnaosade lõpetamine ei tähenda automaatselt seniste
linnaosavalitsuste kui linna ametiasutuste tegevuse lõpetamist. Olukorras, kus
linnaosad lõpetatakse, ei jääks linnaosavalitsustele kui linna ametiasutustele
sisulist pädevust, mida realiseerida. Reformi kavandamisel ei ole peetud
otstarbekaks nn radikaalset varianti, mille kohaselt oleks kõik seniste
linnaosa valitsuste faktilised ülesanded antud üle valdkondlikele ametitele ja
linnaosa valitsused kui ametiasutused samuti täielikult lõpetatud. Sellisel
juhul võiks tekkida ulatuslikke korralduslikke ja teenistuslikke probleeme ja
selle tulemusena võib Tallinna linn kaotada head teenistujad ning halveneks avalike
teenuste kättesaadavus Tallinna linnas.
Seega on nii otsus administratiivse ja haldusreformi
läbiviimise alustamise kohta kui ka haldusreformi läbiviimise struktuur ja
ajakava Tallinna linnavolikogu pädevuses. Olukorras, kus kohalik omavalitsus
tegutseb temale seadusega antud pädevuse raames, ei saa omavalitsuse volikogu
poolt langetatavad otsused tuua kaasa KOKS sätete rikkumist.
Alusetu on seada kahtluse alla Tallinna Linnavolikogu
otsuseid linna administratiivse struktuuri korrastamisel väitega, et sisulised
muudatused ei ole valitud meetmete rakendamiseks piisavalt kaalukad ning
muudatused piirduvad vaid organite nimetuste muutmisega. Tallinna Linnavolikogu
eesmärgiks ja seadusest tulenevaks ülesandeks on tagada linna kui terviku
efektiivne toimimine muutuvates majanduslikes tingimustes. Selle saavutamiseks
peab linnavolikogu võtma kasutusele kõik kohased tema pädevuses olevad meetmed.
Eeltoodust tulenevalt leiab linnavolikogu, et Tallinna
põhimääruse muutmine ei ole selles osas, milles nähakse ette linnaosa valitsuse
ja linnaosa vanema institutsioonide ümberkujundamine linnavalitsuse
piirkondlikuks ametiks ja linnavalitsuse piirkondliku ameti juhatajaks,
vastuolus KOKS §‑dega 56–571 ning Eesti Vabariigi põhiseaduse
§ 154 lõikega 1 ja §‑ga 160.
3.
Õiguslikud alused
Kohaliku
omavalitsuse korralduse seaduse § 66 lõike 3 kohaselt
teostab järelevalvet valla või linna õigustloovate aktide vastavuse üle Eesti
Vabariigi põhiseadusele ja seadustele õiguskantsler.
Õiguskantsleri
seaduse § 17 kohaselt, kui õiguskantsler leiab, et õigustloov
akt kas täielikult või osaliselt ei vasta põhiseadusele või seadusele, teeb ta
akti vastu võtnud organile ettepaneku see akt või selle säte 20 päeva
jooksul põhiseaduse ja seadusega kooskõlla viia. Sama seaduse § 18 lõike 1
kohaselt kui õigustloova akti vastuvõtnud organ ei ole 20 päeva jooksul,
arvates õiguskantsleri ettepaneku saamise päevast, akti või selle sätet
põhiseaduse või seadusega kooskõlla viinud, teeb õiguskantsler Riigikohtule
ettepaneku tunnistada õigustloov akt või selle säte kehtetuks.
Linnavolikogu esimees saatis 13. aprillil
õiguskantslerile kirja, milles selgitas, et Tallinna Linnavolikogu õigusaktide
algatamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine toimub kohaliku omavalitsuse
korralduse seaduse § 44 lg 1 ja Tallinna põhimääruse § 37 lg 13
alusel Tallinna Linnavolikogu 30. mai 2002 määrusega nr 33
kehtestatud “Tallinna Linnavolikogu töökorras“ sätestatud korras.
Õiguskantsleri ettepaneku suhtes seisukoha kujundamine kuulub linnavolikogu
ainupädevusse, mis tähendab, et ettepanekut on võimalik arutada ainult
linnavolikogu istungil. Sellest tulenevalt saab linnavolikogu õiguskantsleri
ettepanekut arutada kõige varem 30. aprillil toimuval istungil, kus on
kõigil linnavolikogu liikmetel võimalik demokraatlikul viisil avaldada arvamust
ja kujundada hääletamise teel seisukoht õiguskantsleri ettepaneku ning Tallinna
haldusreformi edasise elluviimise suhtes.
|
|
|
|
Toomas Vitsut
|
Tallinna Linnavolikogu esimees
|