TALLINNA LINNAVOLIKOGU
|
|
OTSUS
|
|
|
Tallinn
|
2. aprill 2009 nr 61
|
|
|
|
|
Taotluse esitamine Riigikohtule ja volituse andmine
Toomas Vitsutile
|
|
|
|
Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7, kohaliku
omavalitsuse korralduse seaduse § 42 lg 1 p 2, § 45 lg 5
ning Tallinna põhimääruse § 29 lg 1 p 2 alusel
|
|
|
|
|
|
1. Kiita heaks juurdelisatud taotlus Riigikohtule riigi
2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse
(edaspidi lisaeelarve) § 16 ja sellega muudetud teeseaduse
§ 16 lõike 3 kehtetuks tunnistamiseks, lisaeelarve § 17 punkti 1
ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkti 1, lisaeelarve
§ 19 punktide 2 ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja
tööohutuse seaduse §‑de 122 ja 313 põhiseadusega
vastuolus olevaks tunnistamiseks, lisaeelarve § 20 punktide 3 ja 4
ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse §‑de 81
ja 281, Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta
riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud
eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõike 4
ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 50 “Kohaliku
omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem
loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“
kehtetuks tunnistamiseks.
2. Volitada Tallinna Linnavolikogu esimeest Toomas Vitsutit
alla kirjutama otsuse punktis 1 nimetatud taotlusele.
3. Tallinna Linnakantseleil korraldada otsuse
punktis 1 nimetatud taotluse esitamine Riigikohtule.
4. Tallinna Linnavolikogu Kantseleil teha otsus teatavaks
Tallinna Linnakantseleile ja Toomas Vitsutile.
|
|
|
|
Toomas Vitsut
|
Tallinna Linnavolikogu esimees
|
Tallinna Linnavolikogu 2. aprilli 2009
otsuse nr 61
LISA
|
Riigikohus
|
Lossi tn 17
|
50093 TArtu
|
|
Taotluse esitaja
|
Tallinna Linnavolikogu
|
|
Vana-Viru 12
|
|
15080 TALLINN
|
|
|
|
|
Taotluse esitaja esindaja
|
Toomas Vitsut
|
Tallinna Linnavolikogu
esimees
|
Vana-Viru 12, 15080
TALLINN
|
Telefon 694 3201, faks
694 3249
|
E-post infopunkt@tallinnlv.ee
|
|
TAOTLUS
Tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega
seonduvate seaduste muutmise seaduse (edaspidi lisaeelarve) § 16 ja
sellega muudetud teeseaduse § 16 lõige 3, tunnistada põhiseadusega
vastuolus olevaks lisaeelarve § 17 punkt 1 ja sellega muudetud
tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1, tunnistada põhiseadusega
vastuolus olevaks lisaeelarve § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega
kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 122
ja 313 ning tunnistada kehtetuks lisaeelarve § 20 punktid 3
ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse §‑d 81
ja 281, Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta
riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud
eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4
ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku
omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem
loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“.
Tallinna
Linnavolikogu otsustas 2. aprilli 2009 otsusega nr 61 esitada
Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve
ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ning § 20
punktid 3 ja 4, nendega muudetud ja kehtestatud seadusemuudatuste ning
Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta
riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud
eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõike 4
osaliselt ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 50 “Kohaliku
omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem
loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ täies
ulatuses. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 17 punkt 1,
§ 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatavad seadusemuudatused.
I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. 10. detsembril 2008 võttis Riigikogu vastu 2009. aasta
riigieelarve seaduse. Seadus jõustus 1. jaanuaril 2009.
2. 18. detsembril 2008 võttis Tallinna
Linnavolikogu määrusega nr 51 vastu Tallinna linna 2009. aasta
eelarve.
3. 20. veebruaril 2009 võttis Riigikogu vastu riigi
2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse.
Vabariigi President kuulutas seaduse välja 23. veebruari 2009 otsusega nr 436.
Seadusega muudeti muuhulgas valla- ja linnaeelarve seadust, koolieelse
lasteasutuse seadust, noorsootöö seadust, spordiseadust, teeseadust,
töötervishoiu ja tööohutuse seadust ning tulumaksuseadust.
4. 5. märtsil 2009 võttis Vabariigi Valitsus vastu
määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku
omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise
ulatus, tingimused ja kord“ ja määruse nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse
ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste
võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja
kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“.
II. VAIDLUSTATUD NORMID
5. Lisaeelarve § 16, mille kohaselt kehtib 1. märtsist
2009 teeseaduse § 16 lõige 3 järgmises redaktsioonis:
“§ 16. Teehoiu rahastamine
(3) Raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks
määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves.“
6. Lisaeelarve § 17 punkt 1, mille kohaselt kehtib alates 1. aprillist
2009 tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1 järgmises
redaktsioonis:
“§ 5. Maksu laekumine
(1) Residendist füüsiliste
isikute makstud tulumaks laekub järgmiselt:
1) arvestamata 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi,
laekub maksumaksja elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele 11,4%
residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust;“
7. Lisaeelarve § 19 punktid 2 ja 3, mille kohaselt kehtivad alates
1. juulist 2009 töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 122
ja 313 järgmises redaktsioonis:
“§ 122. Tööandja
makstav haigushüvitis
(1) Tööandja maksab töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse
neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust
(haigushüvitis).
(2) Töötaja haigestumise või vigastuse korral, mille eest Haigekassa
maksab kindlustatud isikule ajutise töövõimetuse hüvitist ravikindlustuse
seaduse § 54 lõike 1 punktide 6 ja 7 ning § 56
lõike 12 alusel, tööandja haigushüvitist ei maksa.
(3) Tööandja maksab haigushüvitist haiguslehel märgitud töö- või
teenistuskohustuste täitmisest vabastuse neljandast päevast alates.
(4) Tööandja maksab haigushüvitist, kui töötaja on tööandjale
haiguslehe esitanud hiljemalt 90. kalendripäeval, alates töövõimetuslehel
märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisele asumise päevast.
(5) Tööandja maksab haigushüvitise välja palgapäeval, kuid mitte
hiljem kui 30 kalendripäeva jooksul alates nõuetekohaselt vormistatud
haiguslehe esitamisest tööandjale.“
“§ 313. Haigushüvitiste
maksmine
Käesoleva
seaduse §‑s 122 sätestatud haigushüvitist maksab tööandja
haiguslehtede alusel, millele märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest
vabastus algab 2009. aasta 1. juulil või hiljem.“
8. Lisaeelarve § 20 punktid 3 ja 4, mille kohaselt kehtivad alates
1. märtsist 2009 valla- ja linnaeelarve seaduse §‑d 81
ja 281 järgmises sõnastuses:
“§ 81. Kohustuste
võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga
(1) Kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks kvartalit
järjest, võivad kuni kolmeks eelarveaastaks makromajandusliku stabiilsuse
tagamiseks ning valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimiseks vald ja linn
ning raamatupidamise seaduse mõistes valla või linna otsese või kaudse
valitseva mõju all olev üksus (edaspidi vald ja linn ning nendest sõltuv
üksus), mille tuludest üle poole moodustavad tulud vallalt või linnalt, riigilt
või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt või eelnimetatud
isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt, emiteerida võlakirju,
võtta laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustusi, teenuse kontsessiooni
kokkuleppest tekkivaid kohustusi, pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid
pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist, ainult
perioodi 2004–2006 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007–2013
struktuuritoetuse seaduse alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus)
ning välislepingute alusel Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu
välisabi toetus) sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või muu välisabi
toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse
jõustumist võetud eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks.
(2) Vald ja linn on kohustatud kooskõlastama käesoleva paragrahvi
lõikes 1 valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste poolt võetavad
kohustused Rahandusministeeriumiga. Käesoleva paragrahvi lõikes 1
nimetatud kohustuste täpsema loetelu ja kohustuste võtmise kooskõlastamise
taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja korra kehtestab
Vabariigi Valitsus määrusega.
(3) Rahandusministeerium
hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust
hinnatava eelarves esitatud andmete põhjal. Kui Rahandusministeeriumi hinnangul
on vald või linn või nendest sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama
struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajalikku
omafinantseeringut, võib Rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse
kooskõlastamata või teha ettepaneku võetava kohustuse suuruse vähendamiseks.
(4) Kui vald või linn või nendest sõltuv üksus on võtnud kohustusi
käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata eesmärkidel või võtnud käesoleva
paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustusi Rahandusministeeriumi
kooskõlastuseta, peatab rahandusminister käskkirjaga:
1) riigieelarve
seaduse § 9 lõike 2 alusel kehtestatud riigieelarve kohalike
omavalitsuste eelarvete tasandusfondi eraldiste ülekandmise;
2) tulumaksuseaduse
§ 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu
kandmise korra kohaselt tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade
ülekandmise.
(5) Rahandusministeerium informeerib valda ja linna tasandusfondi ja
tulumaksu summade ülekandmise peatamisest viivitamata.
(6) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvatest
summadest peetakse eelarveaasta jooksul kinni summa, mille ulatuses võeti
kohustusi, mida käesolev seadus ei luba, kuid mitte rohkem kui 20% vallale või
linnale iga-aastase riigieelarve seaduse alusel eraldatavatest eelarvete
tasandusfondi vahenditest ja tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel
kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu kandmise korra kohaselt vallale
või linnale arvestatud tulumaksu summast.
(7) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade
ülekandmise võib peatada kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni.
Summade kinnipidamise lõpetamise kinnitab rahandusminister käskkirjaga viie
tööpäeva jooksul asjaolu äralangemise tuvastamisest arvates.
Rahandusministeerium informeerib valda ja linna summade ülekandmise peatamise
lõpetamisest pärast vastava otsuse tegemist viivitamata. Peatatud vahendite
tagastamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“
“§ 281. Seaduse
rakendamine
Käesoleva seaduse
§ 81 kehtib 2011. aasta lõpuni.“
9. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi
2009 määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku
omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise
ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4:
“§ 16. Toimetulekutoetuseks
määratud vahendite jaotamine
(4) Kohaliku omavalitsuse üksusel tekib õigus lõike 3 alusel
jaotatavate toimetulekutoetuse täiendavate vahendite saamiseks, kui kohaliku
omavalitsuse üksusel ei piisa käesoleva määruse alusel tasandusfondi
toimetulekutoetuseks eraldatud vahenditest ja eelmiste aastate
toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks
tingimusel, et toimetulekutoetuseks ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud “Sotsiaalhoolekande
seaduses“ kehtestatud tingimustest.“
10. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50
“Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate
kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse
esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite
tagastamise kord“:
“§ 1. Määruse
reguleerimisala
Määrusega
kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest
sõltuva üksuse poolt Rahandusministeeriumiga kooskõlastatult võetavate
kohustuste täpsem loetelu, kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning selliste vahendite tagastamise kord, mille
ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja
tulumaksust peatati.
§ 2. Kooskõlastatavate
kohustuste täpsem loetelu
Rahandusministeeriumiga tuleb eelnevalt kooskõlastada
selliste kohustuste võtmine, mis kajastatakse “Raamatupidamise seaduse“
§ 35 lõike 2 alusel kehtestatud riigi raamatupidamise üldeeskirja
lisa 1 põhjal järgmistes kontorühmades ja ‑klassides:
1) emiteeritud
võlakirjad – kontogrupid 2080 ja 2580;
2) laenud –
kontogrupid 2081 ja 2581;
3) kapitalirendi- ja
faktooringukohustused – kontogrupid 2082, 2083, 2582 ja 2583;
4) teenuse
kontsessiooni kokkuleppest tekkivad kohustused – kontogrupid 2086 ja 2586;
5) pikaajalised
kohustused tarnijate ees – kontorühm 250;
6) muud pikaajalised
kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist – kontogrupid 2530, 2535 ja 2536 ning kontorühm 256.
§ 3. Kohustuse
võtmise kooskõlastamiseks taotluse esitamine
(1) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab enda ja temast sõltuva üksuse
poolt “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 81 lõikes 1
nimetatud eesmärgil võetava kohustuse võtmise kooskõlastamise taotluse
Rahandusministeeriumile enne asjaomase kohustuse võtmisega seotud lepingu
sõlmimist, tehingu tegemist või muul viisil kohustuse võtmist.
(2) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab taotluse käesoleva määruse
lisas 1 toodud vormil. Kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse
taotlus esitatakse käesoleva määruse lisas 2 toodud vormil. Taotlus
esitatakse paberkandjal või elektroonselt.
(3) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole taotluse esitamise hetkeks
kohustuse võtmise aasta eelarvet vastu võtnud, lisatakse taotlusele eelarve
projekt.
§ 4. Taotluse
menetlemine
(1) Rahandusministeerium vaatab taotluse läbi 20 tööpäeva
jooksul selle saamisest arvates. Rahandusministeeriumil on õigus taotluse
menetlemise käigus küsida selle esitajalt lisainformatsiooni ja ‑dokumente
käesoleva määruse §-s 5 sätestatud hindamise läbiviimiseks.
Rahandusministeerium määrab tähtaja taotluses puuduste kõrvaldamiseks või
lisaandmete ja -dokumentide esitamiseks.
(2) Rahandusministeerium teavitab taotluse esitajat kirjalikult
kohustuse võtmise kooskõlastamisest, osalisest kooskõlastamisest või
kooskõlastamata jätmisest. Kohustuse võtmise osalise kooskõlastamise korral
esitab Rahandusministeerium põhjendatud ettepaneku võetava kohustuse suuruse
vähendamiseks.
(3) Rahandusministeerium jätab taotluse läbi vaatamata, kui taotleja
ei kõrvalda taotluses esinevaid puudusi tähtaegselt või jätab nõutud andmed või
dokumendid põhjendamatult esitamata.
(4) Rahandusministeerium jätab kohustuse võtmise kooskõlastamata,
kui:
1) kohustust ei võeta
“Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 81 lõikes 1 nimetatud
eesmärgil;
2) kohustuse
võtmisega ei täida kohaliku omavalitsuse üksus “Valla- ja linnaeelarve seaduse“
§ 8 lõike 1 punktis 1 kehtestatud tingimusi.
§ 5. Taotluse
hindamine
(1) Rahandusministeerium hindab “Valla- ja linnaeelarve seaduse“
§ 261 alusel koostatavas kuuaruandes esitatud vastuvõetud
eelarve andmete või käesoleva määruse § 3 lõikes 3 nimetatud eelarve
projekti alusel kohaliku omavalitsuse üksuse ja käesoleva määruse lisas 2
toodud vormi kohaselt esitatud andmete alusel kohaliku omavalitsuse üksusest
sõltuva üksuse finantsvõimekust. Finantsvõimekuse hindamisel võetakse arvesse
ka “Raamatupidamise seaduse“ § 35 lõike 2 kohaselt koostatud
aruannetes esitatud andmed.
(2) Finantsvõimekuse hindamisel analüüsitakse, kas “Valla- ja
linnaeelarve seaduse“ § 81 lõike 1 mõistes
struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse omafinantseeringut on võimalik
tagada ilma lisakohustusi võtmata, sealhulgas ülejäänud investeeringute, välja
arvatud investeering riigieelarvest või avalik õiguslikelt juriidilistelt
isikutelt investeeringuteks saadava toetuse omafinantseeringu katteks, mahtu
vähendades, tegevuskulusid ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud
reservfondi või hoiustel olevate vabade vahendite arvelt.
(3) Kui käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud analüüsi
tulemusena on kohaliku omavalitsuse üksus või temast sõltuv üksus võimeline
tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku
omafinantseeringu käesoleva määruse §‑s 2 nimetatud kohustusi
taotluses märgitud mahus võtmata, kooskõlastab Rahandusministeerium taotluse
osaliselt.
§ 6. Peatatud
vahendite tagastamine
(1) “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 81 lõike 4 alusel
kinni peetud vahendid kantakse ülekandmise peatamise tinginud asjaolude
äralangemisel üle järgmiselt:
1) kohaliku
omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tulumaksu summad kantakse üle “Tulumaksuseaduse“
§ 5 lõike 2 alusel kehtestatud rahandusministri määruses toodud
tulumaksu ülekandmise järgmisel korralisel tähtpäeval;
2) kohaliku
omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tasandusfondi summad kantakse üle
iga-aastase riigieelarve seaduse alusel kehtestatava kohaliku omavalitsuse
üksustele tasandusfondi eraldiste jaotamise tingimustes ja korras määratud
tasandusfondi eraldiste ülekandmise taotlemise järgmisel korralisel tähtpäeval.
(2) Juhul kui tasandusfondi vahendite ülekandmise peatamise tinginud
asjaolu langeb ära vahendite ülekandmise peatamise aastale järgneval aastal,
nähakse asjaomasele kohaliku omavalitsuse üksusele tagastamisele kuuluvad
summad ette ülekandmise peatamise tinginud asjaolu äralangemise aastale
järgneva eelarveaasta tasandusfondi vahendite hulgas.“
III. TAOTLUSE LUBATAVUS
Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste olemus
11. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised on
konstitueeritud Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) XIV peatükis.
PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku
elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel
iseseisvalt. PS § 157 esimene lause sätestab, et kohalikul omavalitsusel
on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus.
12. PS §‑d 154 ja 157 on käsitletavad kohaliku omavalitsuse
finantstagatisi sätestavate põhiseaduslike normidena. Kohaliku ja riigielu
küsimuste nõuetekohaseks lahendamiseks peab riik looma adekvaatse kohalike
omavalitsuste rahastamise süsteemi, mis tagaks neile piisavad rahalised
vahendid. Seadusandja pädevuses on otsustada, kas rahalised vahendid tagatakse
kohalike maksude kehtestamise võimaluse, riiklike maksude otse kohalikku
eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega.
13. Nii kohalike omavalitsuste ülesannete kui
ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel
on selleks piisavalt raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise mehhanismi
väljatöötamine, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised
vahendid, on PS §‑st 154 tulenevalt riigi ülesanne.
14. Riigikohtu üldkogu märkis 19. aprillil 2004
kohtuasjas nr 3‑3‑1‑46‑03 tehtud otsuse punktis 23, et PS § 154 lõike 2 täitmise seisukohalt on
oluline, kas kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem tervikuna tagab selle,
et kohalike omavalitsuste üksused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid.
15. Kohaliku omavalitsuse piisava tulubaasi nõue hõlmab
nii talle täitmiseks antud riiklikke ülesandeid (PS § 154 lg 2) kui
ka kohaliku omavalitsuse olemuslikke kohustuslikke ülesandeid, samuti
kohalikule omavalitsusele piisava rahalise otsustusvabaduse jätmist
vabatahtlike ülesannete täitmiseks, kui need kuuluvad kohaliku omavalitsuse
põhiolemusse.
16. Kuna kohaliku omavalitsuse ülesanne on kõikide
kohalikku elu puudutavate küsimuste otsustamine ja korraldamine ning selle
kõrval ka riigi antud avalike ülesannete täitmine, on ilmne, et kohaliku
omavalitsuse üksusele peavad olema tagatud küllaldased rahalised vahendid ehk
piisav tulude baas kõigi kohalikul omavalitsusel lasuvate ülesannete
efektiivseks ja nõuetekohaseks täitmiseks.
17. 15. oktoobril 1985 Strasbourgis sõlmitud Euroopa
kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) ratifitseerimise seadus on
Eesti Vabariigi suhtes kehtiv alates 1. aprillist 1995. EKOH artikli 9
lõike 1 kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika
raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste
piires vabalt kasutada. Sama artikli lõikest 2 tulenevalt on
kohalike võimuorganite rahalised vahendid vastavuses neile PS ja muude
seadustega seatud kohustustega. EKOH artikli 9 lõige 4 sätestab, et
rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid,
peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud
ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.
18. Seega sätestab ka EKOH kohustuse tagada kohalikele
omavalitsustele nende pädevuse teostamiseks piisavad finantsvahendid, mida
kohalik omavalitsus saaks volituse piires omal äranägemisel kasutada. Rahalised
vahendid peavad olema piisavad, arvestades ülesannete täitmiseks vajaminevaid
kulutusi ning nende mahu muutumist ajalises perspektiivis.
19. PS § 154 lõige 2 ja § 157 ning EKOH
artikkel 9 koostoimes annavad kohalikule omavalitsusele õiguspärase ootuse
ehk usalduskaitse, et riik tagab kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete
täitmiseks piisava tulubaasi nii pikemas perspektiivis kui ka iga-aastaselt.
Rahaliste vahendite tagamata jätmine on käsitatav PS §‑st 10
tuleneva õiguskindluse printsiibi elemendiks oleva õiguspärase ootuse põhimõtte
riivena.
20. Kuigi õiguspärase ootuse põhimõte ei ole spetsiifiline
PS XIV peatükis sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatis, vaid üldine
põhimõte, mis kehtib ennekõike põhiõigussuhetes, on see õigusriigi põhimõttest
(PS § 10) tulenevalt rakendatav ka PS‑s nimetatud riigiorganite
omavahelistes suhetes ning riigi ja kohaliku omavalitsuse vahelistes suhetes.
Nimetatud põhimõtte kohaselt on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et
rakendatav seadus jääb kehtima. Sellest põhimõttest tulenevalt peab igaüks
saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses
sätestatud tähtaja jooksul ning seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse
subjektide suhtes sõnamurdlik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve
kolleegiumi 30. septembri 1994 otsus kohtuasjas nr III‑4/A‑5/94).
21. Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et seadusandja
ei ole riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste
muutmise seaduse kehtestamisel eeltoodud põhimõtteid arvesse võtnud, rikkudes
sellega kohaliku omavalitsuse finantstagatisi ja põhiseaduslikke garantiisid.
Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavus ja rikutavad põhiseaduslikud
garantiid
22.
Põhiseaduslikkuse
järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 7 kohaselt
võib kohaliku
omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud,
kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus
põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või
ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku
omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis
16. jaanuaril 2007 kohtuasjas nr 3‑4‑1‑9‑06
tehtud otsuse punktis 16, et hindamaks, kas kohaliku omavalitsuse volikogu
taotlus on lubatav, tuleb kindlaks teha, kas taotlus on esitatud kohaliku
omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning kas kohaliku omavalitsuse
põhiseaduslike tagatiste riive on vaidlustatud sätte puhul võimalik. Seega on
taotluse lubatavuse seisukohalt oluline, et riive ei oleks ilmselgelt
välistatud.
23. Kohalike omavalitsuste rahastamispõhimõtted
ja nende alusel kujundatav riigi eelarvepoliitika tulubaasi tagamiseks ning
võlakohustuste võtmiseks tingimuste seadmine võivad mõjutada omavalitsuste
võimet täita seadusega pandud kohustusi ja korraldada iseseisvalt kohaliku elu
küsimuste lahendamist ning riivata PS §‑des 154, 157 ja 160
sätestatud kohalike omavalitsuste tagatisi. Lisaeelarve ning sellega seonduvate
seaduste ja määrustega on loodud olukord, kus kohalikule omavalitsusele pandud
kohustustega seotud kulusid ei kaeta täies ulatuses riigieelarvest –
kohustuste maht ületab märkimisväärselt nende täitmiseks eraldatud vahendite
mahtu. See on vastuolus PS § 154 lõikes 2 sätestatud kohaliku
omavalitsuse tagatistega. Lisaeelarve ei ole proportsionaalne ning sellega
seonduv kohalike omavalitsuste kohustuste vähendamine on toimunud
märkimisväärselt väiksemas mahus kui nende osas toimunud eelarve eraldiste
vähendamine.
24. Äärmiselt oluline kohaliku omavalitsuse
õigussubjektsuse ja institutsiooni garantii riive seisneb ka lisaeelarvega kehtestatud
regulatsioonis, mille kohaselt hakkab Rahandusministeerium igal üksikjuhul
otsustama, kas kohalikul omavalitsusel on õigus lisakohustusi võtta või mitte.
Sellega sekkub Rahandusministeerium otseselt kohaliku omavalitsuse pädevusse ja
rikub tema õigust ise otsustada kohaliku elu küsimusi, sh kohustuste võtmist.
Sellest tulenevalt on Tallinna Linnavolikogu taotlus PSJKS § 7 kohaselt
lubatav.
25. Lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmisest
tingitud kohalike omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste riivet on tunnistatud
ka lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas. Eelnõu
ettevalmistajate sõnul omab eelnõu riivet põhiseaduses sätestatud kohalike
omavalitsuste finantsautonoomiaga.
26. Võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt kuulub riigi
eelarve ja maksude jaotuse kujundamine seadusandja pädevusse (PS § 4, § 59,
VIII ptk, §‑d 154 ja 157). Seetõttu ei ole võimalik Riigikohtu
ees tõstatada küsimust, milline peab olema riigi eelarvepoliitika üldiselt. See
ei olegi taotluse esitaja eesmärk. Küll kuulub Riigikohtu pädevusse käesoleva
vaidluse kontekstis küsimus, kas seadusandja on kohaliku omavalitsuse tulubaasi
vähendamisel eelarveaasta kestel ja võlakohustuste võtmise keelamisel
arvestanud PS‑st tulenevate õiguspõhimõtete ja kohaliku omavalitsuse
põhiseaduslike tagatistega.
27. Lisaeelarve on vastuolus ka õigusselguse ja
õiguskindluse põhimõttega ning proportsionaalsuse põhimõttega. Kuigi kohaliku
omavalitsuse pädevus põhiseaduslikkuse järelevalve asjades Riigikohtu poole
pöördumisel on PSJKS § 7 kohaselt piiratud tema põhiseaduslike
tagatistega, on kohalikul omavalitsusel õigus enda taotluses tugineda ka
põhiseaduses sätestatud õiguse üldtunnustatud ja ülimuslikele põhimõtetele.
Seda õigust on tunnustanud ka Riigikohus 19. märtsil 2009
põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3‑4‑1‑17‑08
tehtud otsuses. Selles on märgitud: “Seadusandja peab õigusselguse põhimõttega
arvestama siiski ka kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete
reguleerimisel. […] Kuigi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik
tugineda PS § 13 lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta
käesolevas punktis märgitut arvestades tugineda õigusselguse põhimõttele kui
ühele osale õigusriigi põhimõttest.“
IV. TAOTLUSE PÕHJENDUSED
4.1. Lisaeelarve on tervikuna vastuolus PS § 3 lg‑ga 1,
§‑ga 10, § 115 lg‑ga 1, § 116 lg‑ga 2
ning §‑ga 154.
4.1.1. Lisaeelarve vastuvõtmine ja kehtestamine koos sellega
seonduvate seaduste muutmise seadusega on PS‑ga vastuolus.
28. Riigikogu on võtnud 2009. aasta lisaeelarve vastu
koos “sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega“. Koos 2009. a
riigieelarve seadusega on muudetud kokku 20 seadust, sh teeseadust,
tulumaksuseadust, valla- ja linnaeelarve seadust, töötervishoiu ja tööohutuse
seadust, mille muutmist käesoleva taotluse esitaja vaidlustab.
29. Riigieelarve seadus on formaalne seadus. PS § 115
lg 1 kohaselt võib riigieelarve seadus sisaldada vaid riigi kõigi kulude
ja tulude kirjeid. Sama põhimõte on sätestatud ka riigieelarve seaduse
(edaspidi RES) § 2 lg‑tes 1 ja 2, mille kohaselt riigieelarve sisuks on eelarveaastal riigile laekuvate
tulude ning nende arvel riigi ülesannete täitmiseks ettenähtud kulude määramine
vastavalt seadustele ning riigieelarve koosneb riigi eelarveaasta kõigist
tuludest ja kuludest ning finantseerimistehingutest. PS § 116 lg‑s 2
on sätestatud, et Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või
selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega.
Ülalnimetatud sättest tuleneb muuhulgas keeld siduda konkreetse aasta
riigieelarve seadust teiste seaduste muutmisega. See kehtib ka lisaeelarve
seaduse osas.
30. Riigikohus on asunud seisukohale, et teatud juhtudel
võib kindla aasta osas vastuvõetud riigieelarve seadus sisaldada ka õigusnorme. Ülalmärgitust
hoolimata ei võimalda põhiseadus lisada konkreetse aasta riigieelarve
seadusesse (ega ka selle muutmise seadusesse – lisaeelarvesse) teiste
õigusaktide muudatusi. Riigieelarve ei tohi PS § 116 lõike 2 kohaselt
muid seadusi muuta. Sama põhimõte on sätestatud riigieelarve seaduses (edaspidi
RES) § 20 lõikes 2, mille kohaselt Riigikogu ei tohi kustutada
ega vähendada riigieelarve eelnõus muude seadustega või Riigikogu poolt
ratifitseeritud välislepingutest tulenevaid kulutusi. Taotluse esitaja on
seisukohal, et ülalviidatud keeld hõlmab ka keeldu siduda riigieelarve seaduse
muutmine (käesoleval juhul 2009. aasta riigieelarve seaduse muutmise
seadus) teiste seaduste muutmisega. Seega on riigi 2009. aasta lisaeelarve
ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus PS § 115 lõikega 1 ja
§ 116 lõikega 2 vastuolus, kuna lisaeelarve seadus on seotud ka muude
seaduste muutmisega.
31. Riigieelarve seadus peaks PS § 115 lõike 1
kohaselt sisaldama vaid konkreetseid kulusid ja tulusid, mistõttu selles ei ole
lubatud reguleerida vastavate tulude teket ja kulude kandmist. Lisaeelarve sisu
on reguleeritud RES § 43 lõikes 1, mille kohaselt võib riigieelarve
muutmiseks võtta Vabariigi Valitsuse ettepanekul eelarveaasta kestel vastu
lisaeelarve, kui see on seotud kulude kogumahu suurendamise või
vähendamisega. Lisaeelarve eelnõus võib ette näha ka riigieelarves määratud
kulude otstarbe ja finantseerimistehingute muutmist. Seega ei viita ka RES
vähimalgi määral lisaeelarve kehtestamisel muudele võimalustele kui kulude ja
tulude mahu muutmisele. Muude seaduste (peale lisaeelarvega muudetava
riigieelarve seaduse) muutmist koos riigieelarvega RES ei võimalda.
32. Põhiseaduse kommentaarides on asutud taotluse
esitajaga samale seisukohale. Nimelt on seal märgitud: “Kõik muudatused
riigi tulusid ja kulusid mõjutavates seadustes tuleb teha enne riigieelarve
vastuvõtmist. […] Kui valitsuse poolt esitatud riigieelarve eelnõu eeldab
teiste seaduste muutmist (nt maksude tõstmist või toetuste vähendamist), siis
peab valitsus koos riigieelarve eelnõu esitamisega esitama kõik vajalikud
seaduste muutmise eelnõud ning andma sellekohased selgitused riigieelarve
seletuskirjas. Riigikogu peaks kõik taolised seadusemuudatused võtma vastu enne
riigieelarvet. Kui riigieelarve ja teiste seaduste vastuolu ilmneb alles
eelarve täitmise käigus, siis tuleb algatada eelarve muutmine või lisaeelarve.“ Seega
saab riigieelarve seadusega määrata tulusid ja kulusid kindlaks vaid selle
vastuvõtmise ajal kehtivate seaduste piires ja raamides. Riigieelarve
seadusega koos (ühel ajal) ei ole võimalik muuta kulude ja tulude teket
reguleerivaid seadusi. Taotluse esitaja möönab võimalust muuta lisaeelarvega
seonduvalt ka muid õigusakte (sh maksuseadusi ja kulutuste tegemist
reguleerivaid akte), kuid need muudatused tuleb lisaeelarve koostamisel
seadustesse kõigepealt teha ning alles seejärel hakata muudetud seaduste alusel riigieelarvesse
prognoositavaid tulusid ja kulusid kandma.
33. Ülalmärgitud seisukohta kinnitab üheselt ka RES § 42,
mille lõikes 1 on sätestatud, et seaduse eelnõule, mis tingib vastuvõetud
riigieelarve kulude suurendamise või tulude vähendamise, tuleb eelnõu algatajal
lisada rahalised arvestused, milles on näidatud kulude katteallikad. Sama
paragrahvi lõikest 2 tulenevalt algatab Vabariigi Valitsus RES § 42
lõikes 1 nimetatud seaduse vastuvõtmisel lisaeelarve, riigieelarve
muutmise seaduse või vastuvõetud seaduse jõustumise tähtaja muutmise seaduse
eelnõu. Sõna vastuvõtmisel viitab selgelt, et lisaeelarve või
riigieelarve muutmise seadus algatatakse alles pärast kulusid või
tulusid muutva seaduse vastuvõtmist. Enne taoliste seadusemuudatuste
vastuvõtmist ei ole nendest juhinduva lisaeelarve seaduse vastuvõtmine
võimalik.
34. PS § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu
üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus on vastuolus PS § 115
lg‑ga 1, § 116 lg‑ga 2 ja RES‑s sätestatuga.
Ülalmärgitust tulenevalt on viidatud seadus vastuolus ka PS § 3 lg‑ga 1.
4.1.2. Lisaeelarve vastuvõtmise ja sellega seotud seaduste muudatuste
jõustumise vahele ei ole jäetud mõistlikku aega, et taotluse esitaja jõuaks
ümberkorraldusi teha (vacatio legis’e
põhimõtte rikkumine).
35. Lisaeelarve võeti vastu 23. veebruaril 2009 ning
jõustus 1. märtsil 2009. Väidetavalt selleks, et omavalitsused saaksid
kulutusi kokku hoida muudeti lisaeelarve raames koolieelse lasteasutuse
seadust, noorsootöö seadust ja spordiseadust. Muudatused jõustuvad 1. aprillil
2009.
36. Noorsootöö seaduse (edaspidi NTS) § 6 lg 1
punkti 1 kohaselt peab valla- või linnavolikogu määrama noorsootöö
prioriteedid oma haldusterritooriumil ning sätestama nende saavutamiseks
vajalikud ülesanded valla või linna arengukavas. Samuti tuleb nii seni kehtiva
kui ka 1. aprillil jõustuva seadusemuudatuse kohaselt omavalitsuse
volikogul kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla-
või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid. Kohalik
omavalitsus on vastu võtnud vastavasisulise arengukava ja toetuste taotlemise korra. Samuti
reguleerivad arengukava ja toetuse taotlemise kord sporditegevuse arendamist ja
toetamist ning lasteaiakoha taotlemist ning
seavad eesmärgid alushariduse andmise korraldamiseks. Kuivõrd
riik on omavalitsuse rahastamise mahtu kõnealuste ülesannete arvelt oluliselt
muutnud, siis tuleb linnal omakorda muuta vastavaid arengukavasid ja kordasid.
37. Lisaeelarvest tulenevate vajalike muudatuste
tegemiseks jäetud aeg (1 kuu) ei ole mõistlik, et taotluse esitaja jõuaks
teha ümberkorraldusi, mida lisaeelarve täitmine eeldab. Muuta tuleb
arengukavasid ja kordasid, mis reguleerivad valdkondi, mille arvelt peaks kokku
hoidma. Taotluse esitaja on sõlminud siduvaid lepinguid toetuste ja
alushariduse andmiseks. Lepingute lõpetamiseks tuleb astuda teiste
lepingupooltega läbirääkimistesse. Et järgida head haldustava, peab taotluse
esitaja vastava valdkonnaga seotud isikuid teavitama muudatustest toetuste
andmisel.
38. PS § 154 tõlgendades on leitud, et omavalitsuse ülesannete
rahastamise reeglistik peab olema sellisel määral stabiilne, et ta vastaks
õiguskindluse põhimõttele. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev
finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema
täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikult ellu
viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline
muutmine eeldab mõistliku pikkusega vacatio legis’t. Kui
omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivaid seadusi oluliselt
muudetakse ja puudub mõistliku pikkusega vacatio legis, võib tekkida
vastuolu selle põhimõttega.
Ülalmärgitud olukord on selgelt vastuolus PS §‑st 10 tuleneva
õiguskindluse põhimõttega.
39. Lisaeelarve seletuskirjas selgitatakse, et KELS
muutmise tõttu on võimalik kokku hoida 260 miljoni krooni, NTS muutmisega
kaasneb kokkuhoid summas 21 miljonit krooni ning SpS muutmisega
kaasneb kokkuhoid 171 miljonit krooni. Seletuskirjas on rõhutatud, et
kokkuhoiu summad on toodud ligikaudselt, st riik ei tea ka ise, kas kokkuhoiu
saavutamine sellises mahus on reaalselt võimalik. Kuivõrd kokkuhoidu ei ole
praktiliselt võimalik saavutada isikute õigusi ja omavalitsuse PS‑st
tulenevat õiguspärast ootust rikkumata, siis tuleb asuda seisukohale, et riik
ei ole täitnud PS §‑st 154 tulenevat kohustust finantseerida
omavalitsusele antud riigi ülesandeid. Ühtlasi on riigi tegevus olnud vastuolus
proportsionaalsuse põhimõttega. Ebaselgeks jääb, kas riigi kavandatud
kokkuhoid eeldab kõnealuste seadustega omavalitsusele pandud riigi kohustuste
täielikku täitmata jätmist või võib omavalitsus siiski mingis osas noorsootööd
ja sporti toetada. Kuigi seadus annab võimaluse toetada spordiorganisatsioone
ja noorsootöö projekte juhul, kui omavalitsusel on selleks vahendeid, siis jääb
arusaamatuks, milliste arvutuste tulemusena on jõutud järeldusele, et kokku
hoitakse just selline summa. Kokkuhoiu summa on hinnanguline ning kuna see on
antud maksimaalse määrana, siis võib järeldada, et selline kokkuhoid on
saavutatav, kui omavalitsused spordiorganisatsioone ja noorsootööd üldse ei
toeta.
4.2. Lisaeelarve § 17 p 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse
(edaspidi TuMS) § 5 lg 1 p 1 on
vastuolus PS § 3 lg‑ga 1, §‑ga 10, §‑ga 12,
§‑ga 14, § 116 lg‑ga 2, §‑ga 154 ja §‑ga 157.
4.2.1. Omavalitsustele laekuva
füüsilise isiku tulumaksu osa vähendamine rikub riigi ja omavalitsuste
kokkulepet ning on vastuolus kohaliku omavalitsuse finantseerimise stabiilsuse
nõudega.
40. 2009. aasta riigieelarve vastuvõtmise
paketis muudeti koos teiste seadustega ka TuMS ja tõsteti kohalikele
omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa 11,9%‑lt 11,93%‑le.
Selle kõrval võttis Riigikogu 17. detsembril 2008 vastu sotsiaalhoolekande
seaduse, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ja nendega seonduvate
seaduse muutmise seaduse, mille §‑ga 9 muudeti TuMS § 5 lg 1
p 1 ja sätestati, et alates 1. jaanuarist 2010 laekub maksumaksja
elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele aga juba 11,95% residendist
füüsilise isiku maksustatavast tulust.
41. 1. aprillist 2009 jõustuvate TuMS
muudatustega vähendatakse kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku
tulumaksu osa 11,93%‑lt 11,4%‑le. Seega vähendatakse
2009. eelarveaasta kestel kohalike omavalitsuste olulisimat ja suurimat
tuluallikat 0,53 protsendipunkti võrra (s.o 4,45% kohalikele
omavalitsustele laekuvast tulumaksust), mis tähendab seaduse eelnõu
seletuskirja kohaselt kohalike omavalitsuste tulude vähendamist summas 300 miljonit
krooni.
42. Tallinna linn on enne riigi poolt
omavalitsusüksuste eelarvetesse laekuva tulumaksu osa vähendamist kinnitanud
18. detsembril 2008 määrusega nr 51 Tallinna linna 2009. aasta
eelarve, milles on arvestatud linna eelarve kulutuste ühe olulisema
katteallikana tulu füüsilise isiku tulumaksust nimetatud ajahetkel seadusega
sätestatud proportsioonides (s.o 11,93%). Seadusemuudatuse tõttu laekub
Tallinna linna eelarvesse 2009. aastal ligikaudu 126 miljonit krooni
vähem maksutulu.
43. Tulumaksu laekumiste proportsioonide
muutmisega keskvalitsuse ja omavalitsusüksuste vahel suurendab riik
tegelikkuses seni kohalikele omavalitsustele ettenähtud maksutulu arvel
300 miljoni krooni võrra riigieelarve tulusid. Maksutulu vähendamisega
kaasneb taotluse esitaja ja teiste kohalike omavalitsuse eelarvetele
topeltkoormus: tulumaksuosa äravõtmise kõrval tuleb arvestada ka füüsiliste
isikute makstava tulumaksu olulise vähenemisega majanduslanguse tõttu.
44. Eelarveaasta kestel kohalike omavalitsuste
tulude vähendamise kompenseerimiseks otsustati vähendada omavalitsustelt
seadusest tulenevaid kohustusi. Selleks muudeti koolieelse lasteasutuse seaduses, noorsootöö seaduses ja spordiseaduses
omavalitsustele pandud kohustusi. Eraldi muudeti veel teeseadust. Ülalviidatud
seaduste muutmine ei kompenseeri aga kohaliku omavalitsuse tulude vähendamist,
sest kohustusi vähendati oluliselt väiksemas mahus kui tulusid piirati.
45. Taotluse esitaja leiab, et 1. aprillil 2009
jõustuva TuMS § 5 lg 1 p 1 muudatus on sõnamurdlik ja vastuolus
õiguskindluse ning kohalike omavalitsuste stabiilse finantseerimise tagamise
põhimõtetega.
46. Taotluse esitaja selgitab, et kuni 31. detsembrini
2008 kehtinud maksukorralduse seaduse (edaspidi MKS) § 115 lg‑s 1
sätestati, et kui maksukohustuslane ei ole tasunud maksu seadusega sätestatud
tähtpäevaks, on ta kohustatud arvestama ja tasuma tähtpäevaks tasumata
maksusummalt intressi. Sama paragrahvi lõike 6 kohaselt laekus intress
vastava maksu kohta, mis tähendas, et kui maksukohustuslane viivitas riigile
laekuva maksu tasumisega, siis pidi maksukohustuslane tasuma viivituse eest
intressi riigile. Kohalikule omavalitsusele laekuva maksuosa tasumisega
viivitamisel laekus intress vastavale kohalikule omavalitsusele. Näiteks 2008. aastal
pidid maksukohustuslased maksude tasumisega viivitamise eest maksma Tallinna
linnale intresse järgmiselt: füüsilise isiku tulumaksu tasumisega viivitamisel
intresse 12 258 663,58 krooni ja maamaksu intresse
1 634 435 krooni, kokku 13 893 098,58 krooni.
47. Riigi 2009. aasta eelarve läbirääkimisteks
moodustatud Vabariigi Valitsuse ja omavalitsusliitude koostöökogu
läbirääkimistel tegi riik ettepaneku muuta maksuintresside laekumise senist
korda selliselt, et intressid laekuksid ainult riigile. 24. septembril
2008 sõlmitud läbirääkimiste lõpp-protokollis 2009. aasta riigieelarve
osas leppisid riik ja omavalitsused kokku, et alates 2009. aastast
laekuvad tulumaksu ja maamaksu intressid riigieelarvesse. Kohalike
omavalitsuste tulude vähenemise kompenseerimiseks täies ulatuses
(rõhutatud vastavalt kokkuleppele) pidi riik suurendama kohalikele
omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat.
Kokkuleppe alusel ettevalmistatud maksukorralduse seaduse ja sellega seotud
teiste seaduste muutmise seaduse eelnõus (333 SE III) märgiti
eeltoodu kinnituseks, et KOV‑ga on saavutatud kokkulepe, et
seadusemuudatustest tulenev alalaekumine kompenseeritakse KOV‑dele
laekuva tulumaksu määra tõstmisega (kompensatsioonimehhanism KOV‑dele on
üle vaatamisel).
48. 4. detsembril 2008 võttiski Riigikogu
vastu maksukorralduse seaduse ja sellega seotud teiste seaduste muutmise
seaduse, millega muudeti MKS § 115 lõiget 6 ja sätestati, et intress
laekub riigile. Samuti muudeti TuMS § 5 lõike 1 punkti 1 ning
tõsteti omavalitsustele laekuva residendist füüsiliste isikute tulumaksu määra
0,03 protsendipunkti võrra: 11,9%‑lt 11,93%‑le. Seadusemuudatused
jõustusid 1. jaanuaril 2009.
49. Seega muutus 1. jaanuarist 2009
maksukohustuslaste poolt maksude tasumisega viivitamisel viivitusintressi saaja
ning hakkas kehtima põhimõte, et kohalikele omavalitsustele hüvitatakse neile
laekuvate maksude tasumisega viivitamisel makstavad intressid kohalikele
omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa tõstmise kaudu (0,03%
protsendipunkti võrra). Eeltoodust tuleneb, et omavalitsusi ei jäetud
viivistulust ilma, vaid nähti ette, et maksuviivistele vastavad summad
hüvitatakse tulumaksueraldistega, kuna seaduse eelnõu algatajate sõnul on
intresside senise arvestamise mehhanism ebaproportsionaalselt kulukas ning
selle haldamise kulud võivad ületada saadava tulu.
50. Nagu eespool on selgitatud, muudeti
lisaeelarvega teiste seaduste kõrval ka tulumaksuseadust ning langetati
omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksumäära 11,93 %‑lt 11,4%‑le.
51. Siinkohal on oluline rõhutada, et
vaatamata omavalitsuste tulumaksumäära langetamisele ei taastatud kohalikele
omavalitsustele ülekantavate maksude tasumisega viivitamiselt laekuvate
intresside ülekandmise põhimõtet. Seega otsustas riik vaevalt kahe kuu
möödumisel pärast seaduse jõustumist (1. jaanuaril 2009) taas kord
muuta maksuintresside ülekandmise põhimõtteid ja tulumaksu osa suurust, jättes
kohalikud omavalitsused nende maksude tasumisel makstavatest intressidest üldse
ilma. Kui maksukohustuslane viivitab kohalikule omavalitsusele laekuva maksu
tasumisega, siis kogub riik sellelt laekuva viivitusintressi edaspidi endale
ning alates 1. aprillist 2009 on kohalike omavalitsuste tulubaas
maksuintresside võrra väiksem. Selliselt on riik pärast 2009. aasta
riigieelarve vastuvõtmist sõnamurdlikult ja õigusvastaselt suurendanud enda
tulubaasi kohalike omavalitsuste arvel, rikkudes TuMS tulumaksu osa
suurendamises väljenduse leidnud 2008. aasta lõpus omavalitsusüksuste ja
riigi vahel sõlmitud kokkulepet (vt lisa 4). Riigieelarveseaduse § 9
lõikes 3 on sätestatud, et eelarvete
tasandusfondi suurus riigieelarve eelnõus ja eelarvete tasandusfondi jaotus
määratakse kindlaks kohaliku omavalitsuse üksuste ja kohalike omavalitsuste
liitude volitatud esindajate ja Vabariigi Valitsuse esindajate vahelise
kokkuleppe alusel. Kui kokkulepet ei saavutata, otsustab eelarvete
tasandusfondi suuruse riigieelarve eelnõus ja selle jaotuse Vabariigi Valitsus
ning esitab lahkarvamused eelarve eelnõu seletuskirjas Riigikogule.
Tasandusfondi suurus ja selle jaotamise põhimõtted sätestatakse riigieelarves. Seega on omavalitsusliitude, kohaliku omavalitsuse üksuste
ja Vabariigi Valitsuse vaheline kokkulepe Riigikogule riigieelarve
vastuvõtmisel kohustusliku iseloomuga. Seadusandja on omavalitsusliitude
ja Vabariigi Valitsuse vahelist kokkulepet ignoreerinud ja sellest mööda
läinud.
52. Riigikohtu üldkogu on 19. aprilli 2004 otsuses
rõhutanud, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on
oluline väärtus. Stabiilne ja teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab
kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi
arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia (nr 3‑3‑1‑46‑03).
53. Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi
muutmine vaevalt mõni kuu pärast eelmise regulatsiooni kehtestamist kahjustab
oluliselt omavalitsuse rahastamissüsteemi stabiilsust, sest muudab riigi
tegevuse omavalitsustele piisavate rahaliste vahendite tagamisel ja seeläbi
PS §‑de 154 ja 157 järgimisel prognoosimatuks ning
ebausaldusväärseks. Mingil viisil ei saa lugeda finantsautonoomia stabiilsust
tugevdavaks olukorda, kus ühe eelarveaasta kahe kuu jooksul otsustatakse
omavalitsuste peamiseks tuluallikaks olevat füüsilise isiku tulumaksu osa kord
suurendada ning vaevalt mõne kuu pärast seda hoopis kardinaalselt alandada
11,93%‑lt 11,4%‑le. Seda
eriti olukorras, kus riik ja omavalitsused on sõlminud kokkuleppe teatud liiki
maksutulu tagamiseks ning riik on seda kinnitanud TuMS muutmise teel – kohalike
omavalitsuste tulude vähenemise kompenseerimiseks täies ulatuses suurendatakse
kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat.
54. Analoogselt sõnamurdlikult on riik toiminud ka teiste
omavalitsustele pandud kohustuste finantseerimiseks omavalitsustele ettenähtud
tulumaksu osa vähendamisel. Taotluse esitaja selgitab, et 1999. aastal vastu võetud tulumaksuseaduse (RTI,
30.12.1999,101,903) § 5 lg‑s 1 sätestati, et residendist
füüsilise isiku poolt makstud või temalt kinnipeetud tulumaksust laekub 56%
maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele. 17. detsembri 2003. a vastu võetud
tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja maamaksuseaduse muutmise seadusega (RTI,
29.12.2003, 88, 587 ) nähti ette tulumaksu määra järk-järguline alandamine
26 protsendilt 20 protsendile. Maksumäära vähendamise mõju
kaotamiseks kohalikele omavalitsustele kehtestati, et maksumaksja
elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele laekub 11,4% residendist
füüsilise isiku maksustatavast tulust.
55. 8. detsembril 2004. aastal vastu võetud
sotsiaalhoolekande seaduse ja puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ning
nendega seonduvate seaduste muutmise seadusega (RTI, 28.12.2004, 89, 604 )
anti kohalikele omavalitsustele üle seni riigi poolt määratud ja makstud 18‑aastase
ja vanema inimese teovõimelisele hooldajale või eestkostjale hooldajatoetuste
määramine ja maksmine. Sellega seotud kulude katmiseks muudeti eelpool
nimetatud seaduse §‑ga 7 tulumaksuseadust järgmiselt:
·
alates 1. jaanuarist
2005 laekus maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele 11,6%
residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust;
·
alates 1. jaanuarist
2006 laekus maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele 11,7%
residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust.
56. Tallinna linna 2008. aasta eelarves kulus
sotsiaalhoolekande seaduse § 23 lg‑s 2 nimetatud (täiskasvanud)
puuetega inimeste hooldajatoetuseks 15,9 miljonit krooni, 2009. aasta
eelarves on ette nähtud 18,9 miljonit krooni. Riigi ja kohaliku
omavalitsuse kohustus tagada sotsiaalhoolekanne koos selleks vajalike rahaliste
vahenditega tuleneb muuhulgas sotsiaalhoolekande seaduse § 48 lg‑st 2
ja 3.
57. 20. juunil 2005 vastu võetud tulumaksuseaduse,
sotsiaalmaksuseaduse ning sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadusega
(RTI, 28.06.2005, 36, 277 ) sätestati, et maksumaksja elukohajärgsele
kohalikule omavalitsusele laekub 2006. aastast 11,8% residendist füüsilise
isiku maksustatavast tulust.
58. Vabariigi valitsusdelegatsiooni ja Omavalitsusliitude
Koostöökogu läbirääkimistel 2007. aasta riigieelarve ning RES 2007–2010
osas lepiti kokku, et haridus- ja kultuuritöötajate palkade ühtlustamiseks
alates 2003. aastast riigieelarves ette nähtud 100 000 000 krooni
antakse üle omavalitsuste tulubaasi. Selleks suurendati kohalikele
omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa 0,1% protsendipunkti võrra 11,9%‑ni
ning ülejäänud osa suunati tasandusfondi, suurendades tasandusfondi kogusummat
28,5 miljoni krooni võrra.
59. Eeltoodust nähtub, et omavalitsuste tulumaksu osa
suurendamine lähtus esiteks riigi poolt füüsilise isiku tulumaksumäära
alandamisega kaasneva maksutulu vähenemise kompenseerimise vajadusest. Teiseks
on omavalitsuste tulumaksuosa protsendi suurendamine olnud seotud täiendava
avaliku kohustuse panemisega või varasema kohustuse alafinantseerimise
tasandamisega, suurendades tulumaksuosa varasemalt ülesande täitmiseks
ettenähtud konkreetse riigieelarvelise eraldise võrra. Nüüd lisaeelarve paketi
vastuvõtmisel vähendati tulumaksuosa 11,93%‑lt 11,4%‑ni, seega
2004. aasta tasemele. Kuid samas ühegi perioodil 2004–2009 pandud
kohustuste täitmisest taotluse esitajat reaalselt ei vabastatud ega
tulumaksumäära alandamist ei kompenseeritud, mis on vastuolus
rahastamissüsteemi stabiilsuse ja piisavate rahaliste vahendite tagamise
põhimõttega.
4.2.2. Omavalitsustele
laekuva tulumaksu osa langetamine on vastuolus õiguskindluse ja konkreetsemalt
õiguspärase ootuse põhimõtetega.
60. Õiguskindlus tähendab kõige üldisemas plaanis seda, et
õiguse eesmärk on luua korrapära ja stabiilsust ühiskonnas, samuti kindluse
kehtiva õigusliku olukorra suhtes.
Õiguspärase ootuse printsiibi kohaselt “on igaühel õigus tegutseda mõistlikus
ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Õiguspärase ootuse põhimõte kaitseb
autonoomiat: et isik saaks olla autonoomne, peab tal olema võimalus planeerida
ning vähemalt mõistlikul määral ette näha oma tegude tagajärgi“.
61. Õiguskindlus ja õiguspärane ootus kohaliku
omavalitsuse finantsautonoomia ja rahastamisallikate stabiilsuse tagamisel
peaks väljenduma minimaalselt selles, et kohalikul omavalitsusel on eelarve
koostamisel ja vastuvõtmisel avalike ülesannete planeerimiseks piisav selgus,
milline on kohaliku omavalitsuse riigipoolne rahastamissüsteem ja peamised
tuluallikad vähemalt eeloleva eelarveaasta jooksul. Vastasel juhul ei olekski
kohalikul omavalitsusel võimalik eelarvetulusid ja ‑kulusid planeerida
ning valla- ja linnaeelarve seaduse (edaspidi VLES) kohaselt eelarvet vastu
võtta, sest omavalitsus ei saa olla piisavalt kindel, et riik mõne kuu pärast
taas kord ei otsusta kohalike omavalitsuste rahastamise allikaid ümber vaadata
ja muuta tulumaksuosa kui omavalitsuste peamist tuluallikat. Riigikohus on
rõhutanud, et stabiilne ja teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku
omavalitsuse üksusel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid
ning neid tulemuslikumalt ellu viia. Neid
põhimõtteid ei ole riik kohalikule omavalitsusele eraldatava füüsilise isiku
tulumaksu osa kord ühes ja siis jälle teises suunas muutmisel järginud, millest
tulenevalt on tulumaksu osa vähendamine koostoimes kohalike omavalitsuse
finantstagatistega vastuolus PS §‑s 10 sätestatud õiguskindluse ja
õiguspärase ootuse põhimõtetega.
62. Taotluse esitaja ei väida, et isikute õiguste
piiramine või soodustuste lõpetamine ning omavalitsuste rahastamise reeglite
muutmine oleks üldse lubamatu, kuid nii olulise küsimuse otsustamine kui
omavalitsuste rahastamise poliitika kavandamine ja meetmete rakendamine peaks
siiski toimuma enam kui mõnekuulise ajaperspektiiviga ning kohaliku
omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi arvestades. Oluline on rõhutada, et EKOH
§ 9 lg 6 vaimus 2008. aastal valitsuskomisjoni ja
omavalitsusliitudega maksuintressidele vastava summa omavalitsustele tagamise
kokkuleppe sõlmimisel ja sellest lähtuvalt 2009. aasta 1. jaanuarist
ka tulumaksuosa suurendamisel ei pidanud taotluse esitaja mingil viisil
mõistlikult ette nägema ja arvestama, et juba kahe kuu pärast otsustab riik
sõlmitud kokkuleppest taganeda ning seadusega ettenähtud tulumaksuosa hoopis
oluliselt vähendada.
63. Eeltoodud kaalutlustel on lisaeelarvega alates 1. aprillist
2009 omavalitsustele, sh taotluse esitajale eraldatava tulumaksuosa vähendamine
vastuolus õiguskindluse, finantseerimissüsteemi stabiilsuse ja piisavate
rahaliste vahendite tagamise põhimõttega (PS §‑d 10, 154 ja 157)
nende koostoimes. TuMS‑s sätestatud viisil tulumaksu osa langetamine on
vastuolus omavalitsuse finantsstabiilsuse põhimõttega nii kitsamalt seoses
omavalitsuste maksuintressidest, 18‑aastase ja vanema inimese
teovõimelisele hooldajale või eestkostjale hooldajatoetuste jt kohustuste
täitmiseks vajalike vahendite ilmajätmisega kui ka laiemalt tulumaksu osa
tervikuna langetamise tõttu. Omavalitsuste rahastamispõhimõtete sagedane
muutmine takistab omavalitsustel neil lasuvate riiklike ja kohalike ülesannete planeerimist
ning kujutab endast institutsioonigarantii rikkumist.
4.2.3. Lisaeelarvega
tehtud kärbete tasakaalustamiseks ettenähtud väidetav kokkuhoid alushariduse
andmise ning noorsootöö ja sporditegevuse toetamise arvelt läheb vastuollu põhiseadusest
tulenevate kohustustega tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine ning isikute
põhi- ja sotsiaalsed õigused.
64. Riigil on PS‑st tulenev kohustus tagada eesti
rahvuse ja kultuuri säilimine ning isikute põhi- ja sotsiaalsed õigused:
kohustus tagada alushariduse saamine, kohustus korraldada noorsootööd ning
kohustus korraldada ja edendada sporti, mis lõppastmes tagavad eesti rahvuse ja
kultuuri säilimise. PS § 37 deklareerib, et igaühel on õigus haridusele.
Riigil ja omavalitsusel on kohustus selle õiguse tagamiseks üleval pidada
vajalikul arvul õppeasutusi. PS §‑st 28 tuleneb isikute õigus
tervisekaitsele ning riigi kohustus soodustada vabatahtlikku ja omavalitsuse
hoolekannet. PS §‑st 14 tuleneb riigi kohustus tagada õigused ja
vabadused. PS preambuli viienda lõike kohaselt peab riik tagama eesti rahvuse
ja kultuuri säilimise läbi aegade.
65. Riigil on tulenevalt Eesti Vabariigi haridusseadusest
(edaspidi HaS) ja koolieelse lasteasutuse seadusest (edaspidi KELS)
kohustus anda alusharidust. HaS § 14 järgi on alusharidus teadmiste,
oskuste, vilumuste ja käitumisnormide kogum, mis loob eeldused edukaks
edasijõudmiseks igapäevaelus ja koolis. HaS § 24 lg 1 ja KELS § 2
lg 2 kohaselt omandatakse alusharidus lasteasutuses või kodus. HaS
§ 4 lg 5 kohustab riiki haridussüsteemi üles ehitama ning riigi
haridusstandardit looma viisil, et igaühel oleks võimalus siirduda ühelt
haridustasemelt teisele. Riigil on seega kohustus anda lisaks põhi- ja
keskharidusele ka alusharidust. Alushariduse andmine aitab muuhulgas tagada ka
eesti kultuuri säilimist.
66. NTS § 3 lõike 2 kohaselt on
noorsootöö sisuks noorte sotsiaal-, kultuuri- ja tervisekasvatus, mis soodustab
noorte vaimset ja füüsilist arengut. Seadusega on eeltooduga seonduvaid
kohustusi pandud nii riigiorganitele kui ka kohalikele omavalitsustele.
67. Spordiseaduse (edaspidi SpS) § 2
kohaselt korraldavad ja edendavad sporti riik, kohaliku omavalitsuse üksused ja
spordiorganisatsioonid kogu rahva kehalise ja vaimse vormi, sportliku eluviisi,
samuti noorte sportliku eneseteostuse eesmärgil.
68. Nii alushariduse andmine kui ka noorsootöö ja
sporditegevuse korraldamine ja toetamine on ülesanded, mis tuleb viia
inimestele lähemale, st neid ülesandeid peab täitma õigustatud isikule kõige
lähemal seisev riigivõimu esindaja (omavalitsusüksus), et tagada nende teenuste
kõige parem kättesaadavus ja paindlikkus. Riik peab tagama isikute õigused ja
vabadused. Riigi kohustusele vastanduvad isikute õigused. Kui riik ei täida oma
kohustusi, siis laiemalt ei täida ta ka PS §‑st 14 tulenevat
kohustust tagada isikute õigused. Riigil on kohustus korraldada alushariduse
andmist, noorsootööd ja sporditegevust ning sellele vastanduvad isikute õigused
neid teenuseid saada.
4.2.4. Koolieelse
lasteasutuse seaduse § 10 lg 1 muutmisega ja täiendamisega § 27
lg‑ga 11 ei saavutata omavalitsustele eraldatud rahaliste
vahendite ja omavalitsusele antud kohustuste tasakaalu, mistõttu on lisaeelarve
§ 17 p 1 ja sellega muudetud TuMS § 5 lg 1 p 1
vastuolus PS §‑ga 154, § 3 esimese lausega ja PS § 116
teise lõikega.
69. Lisaeelarvega muudeti KELS, NTS ja SpS selleks, et
vähendada omavalitsuste kulutusi summas, mille võrra vähendati omavalitsustele
laekuvat tulumaksu. PS § 154 kolmanda lause kohaselt kaetakse
riigieelarvest seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega
seotud kulud. EKOH art 9 lg 1
alusel on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus
piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires
vabalt kasutada, ning riigi rahandussüsteem peab olema piisavalt paindlik, et
kohalike omavalitsuste rahalised vahendid oleksid vastavuses neile pandud
ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegeliku muutumisega (art 9 lg 4).
Siinjuures 1. märtsil 2009 jõustunud VLES § 7 näeb ette, et kui
pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse
õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad,
hüvitatakse vastavad summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse
üksusele pandud kohustusi.
70. Seni kehtinud KELS § 10 lg 1 kohaselt oli
valla- või linnavalitsusel kohustus luua kõigile ühe- kuni seitsmeaastastele
lastele, kelle elukoht on antud valla või linna haldusterritooriumil ning kelle
vanemad seda soovivad, võimalus käia teeninduspiirkonna lasteasutuses.
Lisaeelarvega muudeti osundatud sätet ning kohalikul omavalitsusel on alates 1. aprillist
2009 kohustus tagada lasteaiakoht kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele
lastele (lisaeelarve § 8 p 1). Lasteaiakoha saamise õiguse
vanusetsensust tõsteti seega poole aasta võrra, mis tähendab, et alates 1. aprillist
2009 peab senise 6 aasta asemel olema lapsel võimalus lasteaias käia 5,5 aastat.
Lisaeelarve seletuskirja kohaselt annaks seaduse muudatus väidetavalt võimaluse
vähendada omavalitsuste kulusid ligikaudu 260 miljoni krooni võrra. Samuti
täiendati KELS § 27 lõikega 11, mille kohaselt nähakse
riigieelarves võimaluse korral ette toetus kohaliku omavalitsuse üksustele
lasteasutuste kohtade loomiseks ja renoveerimiseks, lasteasutuste õpikeskkonna
arendamiseks ja lasteasutuste õpetajate palgavahenditeks tingimusel, et
kohaliku omavalitsuse üksus lisab riigieelarvest eraldatavale toetusele valla-
või linnaeelarve vahendid (lisaeelarve § 8 p 2). Lisaeelarve
seletuskirjas selgitatakse: “2009. aasta riigieelarves ei ole ette
nähtud vahendeid lasteasutuste kohtade loomiseks ja renoveerimiseks. Kuna 2009. a
lisaeelarvega ei kavandata vahendeid lasteasutuste toetuseks, tuleks muuta ka
koolieelse lasteasutuse seadust ning sätestada, et nimetatud toetusvahendid
nähakse ette võimaluse korral. Nimetatud muudatus võimaldab riigil
majanduskeskkonna paranemisel tulevatel aastatel taas nimetatud meetmeteks
vastavalt riigieelarve võimalustele vahendeid ette näha.“ Riik
möönab seega, et lasteasutuste toetuseks peab vahendeid ette nägema, kuid samas
ei nähta neid ette käesolevaks aastaks, kuna riigil ei ole selleks vahendeid.
71. Alushariduse andmine lasteaiakohtade kättesaadavaks
tegemise näol on olnud aastaid riigi kohustus, mida ei ole suudetud täielikult
täita. Õiguskantsler korraldas 2006. aasta lõpus ümarlaua, et arutada
probleeme seoses lasteaiakohtade kättesaadavusega. Ümarlaua kokkukutsumise
vajadus oli seotud asjaoluga, et omavalitsused ei suutnud täita KELS §‑st 10
tulenevat nõuet tagada igale 1–7‑aastasele lapsele lasteaiakoht.
Õiguskantsleri koostatud ümarlaua kokkuvõttes kirjutatakse: “Rahvastikuministri
andmetel on Eestis 88 481 last vanuses 0–6 eluaastat.
Lasteaiakoha järjekorras on väidetavalt 22 184 last ning lasteaiakoha
järjekorrad on 2006. aasta seisuga 42% omavalitsustest.“ Samuti
on kokkuvõttes öeldud: “Riik on koolieelse lasteasutuse seadusega volitanud
valla- ja linnavalitsusi lasteaiakohti looma, mistõttu peab riik kohalikke
omavalitsusi selle ülesande täitmisel ka toetama. Õiguskantsler leiab, et kui
omavalitsused ei suuda lasteaiakohta kõigile seda soovivatele lastevanematele
tagada, siis peab riik sekkuma ning selgitama välja põhjused ja leidma
lahendused põhiseadusest tuleneva kohustuse täitmiseks.“
Haridus- ja teadusminister on õiguskantslerile ühes lasteaiakohti puudutavas
menetluses 2006. aastal vastanud: “/.../ ministeerium on esitanud
taotluse täiendavate vahendite eraldamiseks riigieelarvest eelõpetuse
finantseerimise toetamiseks.“ Seega
juba 2006. aastal kehtinud rahastamispõhimõtete ajal oli riigipoolne
finantseerimine selles valdkonnas ebapiisav. Riik on omavalitsusele andnud KELS‑ga
kohustuse osutada lasteaiateenust ning samas loobub ise ülesande täitmiseks
vajalike vahendite eraldamisest, jättes endale võimaluse valdkonda toetada
juhul, kui tal selleks vahendeid peaks olema.
72. Riigil on PS‑st tulenev kohustus anda
alusharidust ning ta on selleks volitanud kohalikke omavalitsusi. See tähendab,
et riik peab kõnealuse kohustuse täitmiseks omavalitsustele, sh taotluse
esitajale funktsiooni täitmiseks eraldama kooskõlas PS §‑ga 154
piisavalt raha.
73. VLES § 7 näeb ette, et kui pärast eelarve
vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille
alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad
või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi.
Lisaeelarvega on taotluse esitaja tulusid vähendatud, aga ei ole vähendatud
kohustusi määral, et oleks loodud olukord, kus omavalitsuse kohustused ja tulud
oleksid omavahel tasakaalus. Nimelt peaks lisaeelarve seletuskirja kohaselt
kulutusi vähendama asjaolu, et omavalitsus peab alates 1. aprillist 2009
tagama lasteaiakoha alates lapse 1,5‑aastaseks saamisest, mitte alates
lapse 1‑aastaseks saamisest nagu seni. Sisuliselt ei ole võimalik aga
kokkuhoidu riigi kavandatud mahus saavutada. Vanusetsensuse tõstmine poole
aasta võrra ei too kaasa ühegi lasteaiarühma sulgemist või lasteaiakohtade
vabanemist sellises mahus, mis võimaldaks saavutada riigi kavandatud
kokkuhoidu. Muutus võib avaldada mõju üksnes lasteaiajärjekordade pikkusele.
Seadusemuudatusega ei kaasne lasteaedade ülalpidamise kulude vähenemist.
Hoone tarbib endiselt elektrit, kütet, vett jm. Ka personalikulu ei ole
võimalik vähendada, sest haridus- ja teadusminister on lasteasutuse
tervishoiutöötaja ja lasteasutuse majandamist tagavate ning õpetajaid
abistavate (v.a õpetaja abi) töötajate ametikohtade loomise ja nende arvu
määramise sidunud lasteasutuse rühmade arvu, hoone(te), maa-ala suuruse ja
seisundi ning ruumide koormatusega. Lastele,
kes käivad seadusemuudatuse jõustumise hetkel lasteaias, kuid jäävad alla 1. aprillil
2009 jõustuvat vanusetsensuse määra, tuleb jätkata teenuse osutamist, kuna
lastevanematel on õiguspärane ootus teenust saada.
74. Käesoleva aasta 10. märtsi seisuga annab taotluse
esitaja alusharidust 19 931 lapsele. Lapsi vanuses 1–1,5 a on
ligikaudu 248, s.o üksnes ligikaudu 1,25% lasteaias käivate laste arvust.
Keskmine jooksev kulu ühe lapse kohta on 30 852 krooni aastas. Kui
linn ei osutaks alates 1. aprillist 2009 enam teenust lastele, kelle vanus
on alla 1,5 aasta, siis see tähendaks, et linn hoiaks kokku 7,65 miljonit
krooni (248 alla 1,5‑aastast last korrutatuna ühele lapsele
keskmiselt kuluva summaga 30 852 krooni). Lisaeelarve seletuskirjas
toodud andmete põhjal peaks riigi hinnangul taotluse esitaja kokku hoidma aga koguni
73,947 miljonit krooni. KELS muutmise alusel oleks reaalne
kokkuhoiusumma seega kõigest 10,3% riigi poolt esitatud arvestuslikust
kokkuhoiusummast. Siinjuures tuleb märkida, et Tallinna linnas on 10. märtsi
2009 seisuga lasteaia järjekorras 7104 last (arv ei kajasta alla 1‑aastaseid
lapsi), mis näitab, et tegelikkuses ei ole ka 7,65 miljoni kroonine
kokkuhoid saavutatav. Lisaks sellele, et riik n‑ö vähendas vanusetsensuse
tõstmisega omavalitsuse kulutusi, loobus riik 2009. aasta riigieelarves
algselt ette nähtud 47,5 miljoni krooni maksmisest Tallinna linnale
alushariduse andmise toetamiseks. Toetuse maksmisest loobumine eelarveaasta
kestel seab ohtu taotluse esitajale seadusega pandud kohustuse täitmise tagada
lasteaiakoht 1,5–7‑aastastele lastele ja on vastuolus õiguspärase ootuse
põhimõttega. Tallinna 2009. aasta eelarves on alushariduse kuludeks
kavandatud 821,628 miljonit krooni, sellest 147,378 miljonit krooni
kaetakse lastevanemate poolt ning tasuliste teenuste osutamise arvel. Linna
vahenditest kaetakse 674,250 miljonit krooni, sellest jooksvateks kuludeks
619,195 miljonit krooni (sealhulgas toetuste maksmiseks eralasteaedadele
13,535 miljonit krooni) ning investeeringuteks 55,055 miljonit
krooni.
75. Eeltoodud põhjendustel tuleb asuda seisukohale, et
riigi kavandatud kokkuhoidu ei ole võimalik saavutada, kuna alushariduse
osutamiseks riigieelarvest eraldatavad summad olid juba enne lisaeelarvega vastu
võetud kärpeid alarahastatud. Samuti ei ole võimalik lõpetada alushariduse
andmist lastele, kes saavad alusharidust seadusemuudatuse hetkel, kuid jäävad
alla uut vanusetsensuse määra. Antud juhul ei ole järelikult täidetud PS §‑st 154,
EKOH artikli 9 lg‑test 1 ja 2 ning VLES §‑st 7
tulenevat põhimõtet, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse
õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse omavalitsusele
pandud kohustusi või kui kohustusi ei vähendata, siis tuleb jätkuvalt tagada
kohustuse täielik rahastamine. Kui seadusega otsustatakse kohaliku omavalitsuse
finantseerimisallikaid vähendada, siis peab ka kohustuste vähendamine või
äravõtmine olema reaalne, võimaldamaks ka tegelikkuses kohustuse täitmisest
vabaneda ja kulutusi ära hoida. Antud juhul ei ole riik seda põhimõtet
järginud, millest tulenevalt ei ole TuMS muutmisega tulumaksu osa langetamine
õiguspärane. Riik on jätkuvalt kohustatud täitma PS §‑st 154
tulenevat kohustust katta riigieelarvest seadusega kohalikule omavalitsusele
pandud riiklike kohustustega seotud kulud. Samuti rikub riik PS § 3
lausest 1 tulenevat seaduslikkuse kohustust, kuna lisaeelarve ei ole
kooskõlas PS §‑st 154 tuleneva kohustusega. Riik on vähendanud
riigieelarvesse võetud kulusid, mis on ette nähtud KELS‑ga, mistõttu riik
rikub ka PS § 116 teist lõiget.
4.2.5. Spordiseaduse
§ 3 punkti 2 ja noorsootöö seaduse § 6 lõike 1 punkti 2
muutmisega ei saavutata tasakaalu omavalitsustele eraldatud rahaliste vahendite
ja omavalitsusele antud kohustuste vahel, mistõttu on lisaeelarve § 17
lõige 1 ja sellega muudetud TuMS § 5 lg 1 punkt 1 vastuolus
PS §‑ga 154, § 3 esimese lausega ja PS 116 teise lõikega.
76. Seni kehtinud spordiseaduse (edaspidi SpS) § 3
punkti 2 kohaselt on vallal ja linnal kohustus toetada oma
haldusterritooriumil asuvate spordiorganisatsioonide tööd. Käesoleva aasta
1. aprillil jõustub spordiseaduse § 3 punkti 2 uus redaktsioon,
millega antakse omavalitsusüksustele kohustus kinnitada spordiorganisatsioonide
valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid ning
vajaduse korral näha ette omaosaluse tingimused toetuse saamiseks. Paragrahvi
täiendatakse punktiga 21, mille kohaselt on vallal ja linnal
kohustus toetada eelarveliste vahendite olemasolu korral oma
haldusterritooriumil asuvate spordiorganisatsioonide tööd (lisaeelarve § 15).
Lisaeelarve seletuskirja kohaselt annab SpS muutmine väidetavalt eelduse
vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ligikaudu 171 miljonit krooni.
77. Seni kehtinud NTS § 6 lõike 1 punkti 2
kohaselt on valla- või linnavolikogul kohustus toetada antud valla või linna
haldusterritooriumil tegutsevate noorteühingute noorteprogramme ja
noorteprojekte, kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide
valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid.
Käesoleva aasta 1. aprillil 2009 jõustuva muudatuse kohaselt tuleb
omavalitsusüksustel kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja
noorteprojektide valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja
taotluste vormid ning vajaduse korral näha ette omaosaluse tingimused toetuse
saamiseks. Samuti nähakse ette omavalitsusüksuse kohustus toetada eelarveliste
vahendite olemasolul antud valla või linna haldusterritooriumil tegutsevate
noorteühingute noorteprogramme ja noorteprojekte (lisaeelarve § 9).
Muudatusega seotakse seega noorsootöö projektide toetamise ja
spordiorganisatsioonide toetamise kohustus eelarveliste vahendite olemasoluga.
Lisaeelarve seletuskirjas selgitatakse, et noorsootöö seaduse muudatus
võimaldab vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ligikaudu 21 miljonit
krooni.
78. SpS ja NTS muutmisega riigi kavandatud kokkuhoidu ei
kaasne. NTS ja SpS muutmisega antakse expressis verbis kohalikule
omavalitsusele õigus neid valdkondi toetada lähtuvalt eelarve võimalustest.
Sisuliselt toetati neid valdkondi vastavalt eelarve võimalustele ka enne
seaduse muutmist, sest seni kehtinud õigus ei seadnud nende valdkondade
toetamise maksimum- ega miinimummäärasid. SpS ega NTS muutmisega ei kaasne
seega tagajärgi, mis muudaksid seni kehtinud olukorda. Kuigi NTS‑s ja SpS‑s
öeldakse, et toetuse saamine on seotud omavalitsuse eelarve võimalustega, siis
tuleb kõnealustest seadustest omavalitsusele siiski kohustus neid valdkondi
toetada, mistõttu ei saa omavalitsus sellest kohustusest täielikult loobuda.
Riik rikub seega PS § 116 teisest lõikest tulenevat nõuet, et Riigikogu ei
tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud
kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Samuti on see vastuolus PS § 154
lõikega 2, mille kohaselt on riik kohustatud garanteerima kohalikule
omavalitsusele riigieelarvest vahendid temale pandud ülesannete täitmiseks.
79. Tallinna linn toetab linna 2009. aasta eelarvest
spordiorganisatsioonide tegevust 91 miljoni krooniga.
Spordiorganisatsioonide toetamist reguleerib Tallinna Linnavolikogu 21. augusti
2008 määrus nr 28 “Sporditegevuse toetamise kord“. Selle
kohaselt esitatakse taotlused koos dokumentidega järgmise aasta kohta hiljemalt
jooksva aasta 1. novembriks. Toetuse andmine koos toetuse suurusega
otsustatakse kolme kuu jooksul avalduse esitamisest (§ 11).
80. Tallinna linn on kõik spordiorganisatsioonide
taotlused 2009. aastal nende tegevuse toetamiseks läbi vaadanud ja toetuse
suurused kindlaks määranud. Toetuste
kogumaht on ligikaudu 100 miljonit krooni. Spordiorganisatsioonidega on
2009. aastaks sõlmitud 227 toetuste andmise lepingut. Toetuste
andmise lepingud kehtivad kogu eelarveaasta kohta ja neid ei ole võimalik
muuta. Linn on asunud realiseerima temale 2009. aasta riigieelarve
seadusega antud õigusi ja eraldatud summasid ning vastavate eraldiste muutmine
eelarveaasta kestel rikub tema õiguspärast ootust ning toob kaasa kahju (juba
eraldatud sporditoetuste näol).
4.2.6. Kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamise meetmete
rakendamisel ei ole riik omavalitsusega solidaarne.
81. Majanduslanguse ja riigi kärpekava mõjusid analüüsides
võib tõdeda, et kohalike omavalitsuste, sh Tallinna linna eelarvevahendite
vähenemine avaldub vähemalt järgmistes aspektides:
·
majanduse
üldisest langusest tingitud maksutulude tagasihoidlikum laekumine ja
maksuvõlgade kasv (‑252 miljonit krooni);
·
füüsilise isiku
tulumaksuosa vähendamine 1. aprillist 2009 (‑126 miljonit
krooni);
·
laekunud, kuid deklaratsioonidega katmata
tulumaksu mitteülekandmine (‑40 miljonit krooni);
·
omavalitsuste
ilmajätmine maksukohustuslaste maksuintressidest (‑14 miljonit
krooni);
·
võlakohustuste
võtmise ärakeelamine;
·
võetavate
kohustuste kooskõlastamise kohustus ja nende piiramine olenevalt riigiasutuse
suvast;
·
riigi eelarves
kohalikele omavalitsustele ettenähtud üksikute eraldiste äravõtmine või
vähendamine (nt hariduskulud ‑28,93 miljonit krooni; toetus
munitsipaallasteasutustele ‑47,5 miljonit krooni).
82. Nii riigi kui ka omavalitsuste tulud kahanevad maksude
laekumise vähenemise tulemusena (p 81 esimene alapunkt). Kõik ülejäänud p 81
alapunktides nimetatud kärped või piirangud tulenevad otseselt riigi enda
täiendavast tegevusest omavalitsuste autonoomia kitsendamisel. Vaidlustatud
normide selgitamisel ilmnes, et majanduslanguse ja seadusemuudatuste koosmõju
toob kohalike omavalitsuste tulubaasi vähenemisele topeltkoormuse. Võrreldes
2008. aastaga laekub ainuüksi füüsilise isiku tulumaksu Tallinna linnale
2009. aastal ligikaudu 432 miljonit krooni vähem. Tulubaasi
vähenemine nii suures mahus ohustab märkimisväärselt avalike ülesannete
täitmist, avalike teenuste kättesaadavust ja kohaliku elu iseseisvat
korraldamist.
83. Lisaeelarve seletuskirjas
rõhutatakse, et valitsuskoalitsioon on otsustanud vähendada erinevate
avaliku sektori osade tegevuskulusid solidaarselt.
84. Sotsiaalriikluse põhimõte kohustab riiki looma
(taotlema) õiglast sotsiaalset korda. Sotsiaalriikluse idee tähendab riigi
üldist kohustust hoolitseda sotsiaalse õigluse eest, toimida sotsiaalselt.
Sotsiaalriikluse põhimõte on mõeldud looma ja toetama sotsiaalset solidaarsust.
Taotluse esitaja on seisukohal, et sotsiaalset õiglust ja vastutust tuleks
kooskõlas PS §‑s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigusega jaotada
võimalikult võrdselt.
85. Majanduskriisi tingimustes peavad kõik olema valmis
arvestama, et senise status quo säilitamine ei pruugi olla võimalik ega
(sotsiaalselt) õiglane. See asetab avaliku sektori valikute ette vaadata üle
avalike ülesannete spekter, senised prioriteedid ja nende täitmise võimalused.
Kui tulud vähenevad, siis ei saa välistada vajadust lükata vähem tähtsate
ülesannete täitmine tulevikku.
86. Samas ei saa mingil juhul pidada õiglaseks ning riigi
enda nimetatud solidaarsusprintsiipi järgivaks, et majanduslanguse mõju
leevendamiseks hakkab riik suurendama enda tulusid omavalitsuste kui nõrgema
poole arvel.
87. Teiseks on ebaõiglane ja võrdse kohtlemise põhimõttega
vastuolus võlakohustuste piirangu seadmine ainult omavalitsustele ja nendest
sõltuvatele üksustele. Riik ei ole endale ega temast sõltuvatele
majandusüksustele seadnud mitte ühtegi võlakohustuse võtmise piirangut.
Järelikult on majanduse stabiliseerimise ja konsolideeritud puudujäägi
kontrollimise eesmärk jäetud puhtalt taotluse esitaja ja teiste omavalitsuste
kanda. Tõsiseltvõetav ei ole lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas märgitu,
et riigi valitseva mõju all olevate üksuste laenutegevust piiratakse juriidiliste
isikute nõukogude kaudu. Esiteks ei ole see õiguslikult tagatud ning teiseks
sõltub see ainult nõukoja enda suvast ning otsustest. Kolmandaks kahjustab
kohalike omavalitsuste ja riigi mõju all olevate üksuste ebavõrdne kohtlemine
konkurentsipõhimõtteid. Riigi mõju all olevatele isikutele on tagatud selge
eelis oma majandustegevuse korraldamiseks ja arendamiseks, kuna neile
võõrkapitali kaasamise piirangud ei laiene. Taotluse esitaja põhiseaduslike
tagatiste riive väljendub kasvõi selles, et taotluse esitaja peab tema mõju all
olevate üksuste tegevuste arendamiseks ja toetamiseks panustama täiendavaid
rahalisi vahendeid, sest erinevalt riigi eraõiguslikest juriidilistest
isikutest, ei ole taotluse esitaja üksustel võimalik kaasata täiendavaid
finantseerimisallikaid (n‑ö võõrkapitali).
88. Põhimõtteliselt tähendavad käesolevas taotluses
vaidlustatud seadusemuudatused, et omavalitsused ja ennekõike nende elanikud
peavad kandma suuremat vastutust majanduslanguse ees ja olema
topeltsolidaarsemad kui riik ise. Sotsiaalne ebaõiglus ja solidaarsusprintsiibi
rikkumine väljendub selleski, et tulude üldise vähenemise taustal kahjustab
omavalitsuste arvel riigi tulude suurendamine otseselt omavalitsuste elanike
huve, kuna väheneb maksutulu arvel osutatavate avalike teenuste kättesaadavus
ning nende kvaliteet. Sellest tulenevalt on füüsilise isiku tulumaksu osa
langetamine koostoimes PS §‑dega 12 ja 154 vastuolus PS preambulis
ja §‑s 10 sätestatud sotsiaalriikluse põhimõttega.
4.3. Lisaeelarve § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16
lõike 3 muutmine on vastuolus PS §‑ga 154, EKOH artikli 9
lg‑tega 1 ja 2 ning VLES §‑ga 7.
89. Lisaeelarvega muudeti teeseaduse § 16 lõiget 3.
Sätte kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede
hoiuks igaks eelarveaastaks riigieelarves. Kuni 1. märtsini 2009 kehtinud
teeseaduse § 16 lg 3 teises lauses sätestati, et kohalike teede
hoiuks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt
10 protsendile teeseaduse paragrahvi 16 lõikes 2 nimetatud
määras kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Paragrahvi 16 lõike 2
kohaselt nähakse teehoiu rahastamiseks riigieelarves ette kulud üldsummas,
mille suurus vastab vähemalt 75 protsendile kütuseaktsiisi, välja arvatud
erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25 protsendile
erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Seega 1. märtsist
2009 ei sisaldu riigieelarves enam seadusega kindlaks määratud proportsioonis
kulusid kohalike teede hoiuks, lähtudes kütuse aktsiisi kavandatavast
laekumisest.
90. PS § 154 kohaselt kaetakse
seadusega kohalikule omavalitsusele
pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. EKOH artikli 9
lg 1 alusel on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames
õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires
vabalt kasutada ning riigi rahandussüsteem peab olema piisavalt paindlik, et
kohalike omavalitsuste rahalised vahendid oleksid vastavuses neile pandud
ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegeliku muutumisega (art 9 lg 4).
EKOH artikli 9 lõige 2 nõuab, et kohalike võimuorganite rahalised vahendid
oleksid vastavuses neile põhiseaduse ja teiste seadustega seatud kohustustega.
Teeseaduse § 25 lõike 3 kohaselt korraldab valla- või linnavalitsus teehoidu kohalikel teedel ja
on kohustatud nendel teedel looma tingimused ohutuks liiklemiseks.
Teeseaduse alusel on majandus- ja kommunikatsiooniministri 17. detsembri
2002 määrusega nr 45 kehtestatud tee seisundinõuded, millega määratletakse
tee seisund ohutuks liiklemiseks ning mille täitmine on kohustuslik kõigile
avalikult kasutatavate teede omanikele. Tee seisund peab vastama vähemalt
eelnimetatud määrusega kehtestatud tasemele. Samuti on teeseaduse alusel
kehtestatud Tallinna linna teevalgustusnormid (Tallinna Linnavalitsuse 24. märtsi
2004 määrus nr 26) ja Tallinna linna välisvalgustuse suunad aastateks
2006–2015 (Tallinna Linnavolikogu 16. novembri 2006 otsus nr 330).
Kuna kohalikele omavalitsustele eraldatavaid teehooldusele minevaid vahendeid
on 2009. aastal eelmise aastaga võrreldes suures osas vähendatud, siis
oleks tulnud leevendada ka tee seisundinõudeid ja teevalgustuse normatiive ning
seeläbi vähendada kohaliku omavalitsuse kohustusi. Teeseadus nägi ette
kohustuse tagada omavalitsusüksusele kohalike teede hoiuks vähemalt 10%
teehoiuvahenditest. Lisaeelarvega vähendati kohalike teede hoiuks eraldatavate
vahendite mahtu allapoole 10% teehoiuvahenditest põhjendusega, et riigieelarve tuludest ei piisa nimetatud
mahus kohalikele teedele toetuste maksmiseks. Samas ei muudetud aga kohalike
omavalitsuste kohustuste mahtu, nagu VLES § 7 ja PS § 154 lg 2
nõuavad.
91. Riigi 2009. aasta eelarves määrati kohalikele
omavalitsustele teehoiuks 378 miljonit krooni. Lisaeelarvega
vähendati teehoiuks määratud vahendeid 200 miljonit krooni, seega
kokku eraldatakse 2009. aastal kohalikele omavalitsustele teehoiuks 178 miljonit
krooni. Võrdluseks võib tuua 2008. aastal samaks otstarbeks eraldatud
summad. Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2008 korraldusega nr 93 “Avalikult
kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine
omavalitsusüksuste lõikes 2008. aastal“ jaotati omavalitsuste vahel
teehoiuks 670 miljonit krooni, millest Tallinna linnale eraldati 70 641 700 krooni.
2009. aasta kohta ei ole Vabariigi Valitsus vahendite jaotust veel teinud,
kuid võib eeldada, et vahendite jaotuse proportsioon on 2008. aastaga
sarnane.
92. Valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu
delegatsiooni läbirääkimistel 2009. aasta riigieelarve osas seati
eesmärgiks omavalitsustele stabiilse, seadustel põhineva tulubaasi
kindlustamine, mis tagaks omavalitsustele seadustega ja seaduste alusel pandud
ülesannete täitmiseks vajaliku tulu, võimaldaks teha kohalikuks arenguks
vajalikke investeeringuid ning tagaks omavalitsustele jätkusuutliku arengu.
Muuhulgas lepiti kokku jätkata läbirääkimisi teehoiu vahendite kulupõhiste
jaotuspõhimõtete väljatöötamiseks, mis arvestaksid liiklusohutuse,
keskkonnakaitse ja tee seisundi nõudeid, piirkonna ja riiklikke arengukavasid,
eeldatavat liiklussagedust ning muid olulisi asjaolusid eesmärgiga tagada
nimetatud vahendite õiglasem jaotus, et
toetada kohalike maanteede ja tänavate rahastamist tulenevalt teeseadusest.
Eesmärgiks seati jätkata läbirääkimisi kohalike teede hoiuks eraldatavate
vahendite mahu suurendamiseks 30%‑ni kütuseaktsiisist teehoiuks
laekuvatest vahenditest ja selle sätestamiseks.
93. Eeltoodust järeldub, et lisaeelarvega vähendatakse
eelarveaasta keskel oluliselt Tallinna linnale teede hoiuks eraldatavaid
vahendeid. Samas ei ole muudetud ega vähendatud taotluse esitaja kohustusi, mis
vastaks kulutuste vähendamisele. Taotluse esitaja on kohustatud tagama
õigusaktidega sätestatud teehoiunõudeid, olenemata kohustuste täitmiseks
vajalike vahendite vähendamisest. Tallinna linnal on küll kohustus korraldada
teehoidu linna teedel ning luua tingimused ohutuks liiklemiseks seadusega
sätestatud tingimustel, kuid ülesande kohaseks täitmiseks vajalikus mahus
rahalisi vahendeid ette nähtud ei ole. Sellest tulenevalt on teehoiu kohustuse
täitmiseks ettenähtud vahendite vähendamine koostoimes PS §‑ga 154
ja EKOH artikli 9 lõigetega 1 ja 2 vastuolus VLES §‑s 7
sätestatud põhimõttega, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse
õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse
omavalitsusele pandud kohustusi.
4.4. Lisaeelarve § 19 p‑d 2 ja 3 ja nendega
kehtestatud TTOS §‑d 122 ja 313 on vastuolus
PS §‑ga 10 ja § 116 lg‑ga 2.
94. Omavalitsuse kui tööandja kulutused suurenevad
tulenevalt töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muutmisest seoses tööandja
kohustusega maksta haigushüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni
kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust.
95. Käesoleva aasta 1. juulist jõustub riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 19 p‑ga 2
kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (edaspidi TTOS)
§ 122, mille kohaselt tuleb tööandjal maksta töötajale hüvitist
haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja
keskmisest töötasust (haigushüvitis). Seadusemuudatusega kaasneb taotluse
esitajale kui tööandjale oluline kulu. Haigushüvitist makstakse nii töölepingu
alusel töötavale isikule kui ka avalikule teenistujale.
96. 2008. aastal väljastati Tallinna linna asutuste
töötajatele 14 859 haiguslehte kokku 109 818 haiguspäevaga.
Haigusperioodi kestus oli keskmiselt 7,39 päeva. Tallinna linn tööandjana
on kohustatud hüvitama sellest töötajale keskmiselt 4,39 (7,39–3) päeva.
Keskmine päevapalk linna asutustes oli 2008. aastal 402,27 krooni.
Maksimaalne lisakulu alates TTOS muudatuse jõustumisest 1. juulist ning
eeldusel, et töötajate haigestumus eelmise aastaga võrreldes ei muutu, oleks
järgmine: 4,39 x 402,27 x 0,8 x 14 859 x 0,5 = 10 496 079 krooni.
Nimetatud summa võib olla väiksem ainult tingituna haiguslehtedest, mille
kestus ületab 8 päeva, millest alates katab kulud ravikindlustus.
97. Tuginedes EKOH artiklile 9 ja VLES §‑le 7,
peab riik hüvitama kulutusteks tehtavad summad või vähendama kohaliku
omavalitsuse üksusele pandud kohustusi, kui pärast eelarve vastuvõtmist on
kehtestatud õigusakt, mille alusel eelarve kulud suurenevad. Sama põhimõte
tuleneb ka PS § 116 teisest lõikest. TTOS muudeti pärast eelarve
vastuvõtmist ning selle tõttu suurenevad Tallinna linna kohustused 2009. aastal
töötajatele makstavate haigushüvitiste summa võrra. Vastavaid rahalisi vahendeid
kaasnevate kulude katmiseks ei ole aga riik omavalitsustele seadusemuudatusega
ette näinud, mis on vastuolus PS § 154, EKOH artikli 9 lg‑tega 1
ja 2 ning VLES § 7 lg‑ga 1.
98. Eeltoodud kaalutlustel rikub riik ka PS § 116 lg 1,
mille kohaselt riigieelarve või selle eelnõu muutmise ettepanekule, mis tingib
nendes ettenähtud tulude vähenemise, kulude suurendamise või kulude
ümberjaotamise, tuleb algatajal lisada rahalised arvestused, mis näitavad ära
kulude katteks vajalikud tuluallikad. PS § 116 lg 2 sätestab, et
riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse
võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Haigushüvitise maksmise
kohustuse näol on tegemist seadusest tuleneva uue kuluga, mille peab kandma
tööandja, s.o Tallinna linn. Lisaeelarvele ei ole kulude katteks vajalikke
tuluallikaid ega nende arvestusi lisatud. Lisaeelarve seaduse või selle
käigus vastuvõetud teiste seadustega pole TTOS‑ga Tallinna linnale
kaasnevate rahaliste lisakohustuste katmist ette nähtud. Vastupidi, Tallinna
linnale pandud uue kohustuse taustal hoopis vähendati kohalikule omavalitsusele
eraldatud tulumaksu osa. Seega on ilmne, et haigushüvitiste kulusid ei ole
omavalitsuste tulubaasis kajastatud.
4.5. Lisaeelarve § 20 p‑d 3 ja 4 ning nendega
kehtestatud VLES §‑d 81 ja 281 on vastuolus
PS §‑dega 10, 11, 13 ja 154.
4.5.1. VLES § 81 kohustuse võtmise õiguse piiramise
tingimused on vastuolus õigusselguse põhimõttega ning PS §‑ga 154.
99. 1. märtsist 2009 jõustunud valla- ja
linnaeelarve seadust (edaspidi VLES) täiendati §‑ga 81,
millega seati kohalikele omavalitsustele olulisi piiranguid võlakohustuste
võtmisel. Seaduse täiendamise tulemusena on omavalitsustel keelatud kuni kolmel
eelarveaastal emiteerida võlakirju, võtta laenu, kapitalirendi- ja
faktooringukohustusi, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivaid kohustusi,
pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad
tulevikus raha väljamaksmist, kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks
kvartalit järjest.
100. Põhimõtteliselt on kohalikul omavalitsusel
edaspidi õigus võtta VLES §‑s 81 nimetatud võlakohustusi
ainult seoses perioodi 2004–2006
struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse
alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus) ning välislepingute
alusel Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu välisabi toetus)
sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks
vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist võetud
eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks, kui
rahandusministeerium annab selleks oma kooskõlastuse (VLES § 81
lg 2).
101. Ka europrojektide elluviimiseks välisabi
kaasfinantseerimisel tuleb vastavalt seaduse muudatustele arvestada
võimalusega, et rahandusministeeriumil on õigus keelduda võõrkapitali
kaasamiseks nõusoleku andmisest ja jätta võlakohustuse võtmise taotlus
kooskõlastamata (VLES § 81 lg 3).
102. Võõrkapitali kaasamise imperatiivne keeld
laieneb lisaks omavalitsusele kui avalik-õiguslikule isikule ka valla või linna otsese või kaudse valitseva mõju all
olevale üksusele, mille tuludest üle poole moodustavad tulud vallalt või
linnalt, riigilt või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt või
eelnimetatud isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt.
103. Oluline on märkida, et riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega ei kehtestatud
võlakohustuste võtmise piiranguid riigi enda otsese või kaudse valitseva mõju
all olevatele majandusüksustele. Seega laienevad seaduse kehtestamisel
oluliseks peetud makromajandusliku stabiilsuse tagamise ning valitsussektori
eelarvepositsiooni kontrollimise eesmärgid ja piirangud ainult kohalikele
omavalitsustele ning neist sõltuvatele üksustele.
104. Kohalike omavalitsuste suhtes VLES §‑s 81
sätestatud juurdepääsupiirang kapitaliturule kehtib kuni 2011. aasta
lõpuni.
105. Taotluse esitaja on seisukohal, et
omavalitsuste tulubaasi vähendamine, võlakohustuste võtmise imperatiivse keelu
ja võõrkapitali kaasamise kooskõlastamise nõude kehtestamine rikub
põhiseadusevastaselt kohaliku omavalitsuse autonoomiat ja finantstagatisi
PS §‑de 154 ja 157 tähenduses, on vastuolus PS §‑s 10
sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtte ning §‑s 11
sätestatud proportsionaalsuse kui tõrjepõhiõigusega. Lisaks on
põhiseadusevastane ja taotluse esitaja õigusi kahjustav Vabariigi Valitsuse
poolt toimetulekutoetusteks ettenähtud vahendite jaotamise põhimõtete muutmine
sotsiaalhoolekande seaduse nõudeid eirates.
106. Vastavalt VLES §‑le 81 sõltub
kohalike omavalitsuste õigus kohustuse võtmisel edaspidi sellest, kas
sisemajanduse koguprodukt (SKP) on suurenenud või vähenenud. Kui SKP on
vähenenud kaks kvartalit järjest, siis ei ole omavalitsustel õigus avalike
ülesannete täitmiseks võõrkapitali kaasata.
107. SKP näitab tinglikult riigi lõpptoodete ja ‑teenuste
koguväärtust mingil ajahetkel. SKP on muutuv suurus, mille kasvu või vähenemist
ei ole kohalikel omavalitsustel võimalik otseselt mõjutada. Kuna SKP on seotud
riigi üldise majandusarenguga, võib see iga kvartal muutuda, ja tavaliselt ongi
SKP iga kvartal erinev. Oluline on seegi, et SKP-d hinnatakse ajalises nihkes n‑ö
tagantjärele eelmiste perioodide kokkuvõtetena. Seetõttu ei ole ei riigil endal
ega Tallinna linnal võimalik tõsikindlalt otsustada, kas eelarveaastal näiteks
teises ja kolmandas kvartalis SKP väheneb või suureneb. Selle kohta on võimalik
teha ainult oletusi (prognoose). Riik saab majanduspoliitikaga mõjutada
majandusprotsesse, kuid sellest ei saa teha põhjapanevaid arvutusi ega
järeldusi SKP kohta tulevikus.
108. Põhiseaduse §‑dest 10 ja 13 tuleneva
õigusselguse põhimõtte järgi peab (põhi)õigust riivav seadus olema piisavalt
määratud. Riigikohus on rõhutanud, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged
ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist
teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida.
Õigusselguse põhimõte aitab seega tagada õigusnormide piisava selguse, et
isikutel oleks võimalik üheselt aru saada oma õigustest, kohustustest ja
käitumise õiguslikest tagajärgedest (sh vastutusest) ning oma tegevusi
mõistliku ettenähtavusega kujundada. Õigusselguse põhimõtte kohane järgimine
peaks looma vähemalt eelduse isikutele õiguspäraseks käitumiseks ilma
ülemääraste pingutusteta õigusnormide selgitamisel ja õigusnormi tegeliku sisu
koos hilisemate võimalike üllatuste ärahoidmisega.
109. Taotluse esitaja leiab, et omavalitsuste kohustuste
võtmise õiguse sidumine sisemajanduse koguproduktiga ei ole piisavalt
õigusselge, tagamaks omavalitsustele ühese arusaadavuse, kas neil on õigus
riigi pandud kohustuste ja kohaliku elu korraldamiseks täiendavaid
finantseerimisallikaid kaasata või mitte. Tuleb rõhutada, et seadusandja peab
otsustama kõik kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia
piiramise seisukohalt olulised küsimused.
110. Kohalikud omavalitsused täidavad riiklikke ülesandeid
ja korraldavad iseseisvalt kohalikku elu. Vastavalt PS § 157 lg‑le 1
on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra
sätestab seadus. Kohalik eelarve ongi aluseks omavalitsuslike
haldusfunktsioonide täitmisele vallas või linnas ja on olulisemaid vahendeid
omavalitsusüksuse arengu kavandamisel. VLES § 2
lg 1 kohaselt koosneb valla- ja linnaeelarve vastava omavalitsusüksuse
eelarveaasta kõigist tuludest ja kuludest ning finantseerimistehingutest.
Kohalik eelarve on järelikult omavalitsuse eelarveaasta eesmärkide ja
ülesannete ning nende täitmiseks vajalike kulutuste peegel.
111. Avaliku võimu teostamine eeldab pikaajalist
planeerimist (eelarvestrateegia ja arengukavade koostamine, eelarve
ettevalmistamine ja vastuvõtmine, riigihangete korraldamine jne). Tegevuste
pikemaajalise kavandamisega tuleb arvestada ka eelarve vastuvõtmisel. See
tähendab vähemalt järgnevaks eelarveaastaks otsuse tegemist ka selle kohta, kas
omavalitsuse eelarvevahendid on ülesannete täitmiseks piisavad ning kui palju
on eelarvetulude ja ‑kulude vahe katmiseks vaja võtta laenu või kasutada
muid finantseerimistehinguid (VLES § 2 lg‑d 1 ja 12).
112. Taotluse esitaja on seisukohal, et kohaliku
omavalitsuse ülesannete täitmise ja arenguplaanide (nt haridusasutuste
ülalpidamine, ühisveevärgi ja ‑kanalisatsiooni arendamine, teede ja
tänavate ehitamine) sidumine SKP‑ga muudab kohalikele omavalitsustele
vajalike investeeringute kavandamise prognoosimatuks ning VLES § 2 lõikes 1
sätestatud eelarvetasakaalu põhimõtte järgimise võimatuks, kuna eelarve
vastuvõtmise ajal ei ole omavalitsusele teada, milliseks kujuneb SKP ja kas tal
on õigus eelarveaasta jooksul kohustusi võtta. Eriti kahjustab ebaselge
kohustuse võtmise piirang nende tegevuste kavandamist, mida ei kaeta
riigieelarves ettenähtud eraldistega. Üheks selliseks näiteks on kohaliku elu
küsimused. Sellest tulenevalt ei ole VLES § 81 piirang
piisavalt õigusselge, et tagada taotluse esitajale ühene arusaadavus, kas ja
kui suures mahus on neil õigus 2009. aastal ja edaspidi ülesannete
täitmiseks laenu võtta, emiteerida võlakirju või kasutada muid VLES §‑s 2
sätestatud võõrkapitali kaasamise võimalusi. Õigusselguse põhimõtte eiramine
takistab kohaliku omavalitsuse iseseisvat ja omal vastutusel korraldamist,
rikkudes nii omavalitsuse finantsautonoomiat kui ka tervikuna
institutsioonigarantiid PS §‑de 154 ja 160 tähenduses.
113. SKP ei peegelda iga konkreetse kohaliku omavalitsuse
või nende mõju all olevate isikute võimet võtta ja täita võlakohustusi, seega
ei saa see olla aluseks kohustuste võtmise piirangu seadmisele seoses eelarve
puudujäägiga. VLES § 81 lg 1 alusel kõikidele
omavalitsustele laenupiirangu seadmine, arvestamata tema tegelikku
majanduslikku seisundit, tulubaasi suurust, olemasolevaid kohustusi ja võimet
neid täita, on vastuolus PS §‑s 11 sätestatud proportsionaalsuse
põhimõttega.
4.5.2. Omavalitsustele laenukeelu seadmine rikub oluliselt
õigussubjektsuse ja institutsioonigarantiid ega ole proportsionaalne.
114. Valla- ja linnaeelarve seadust täiendati paragrahviga 81,
mille lõike 1 kohaselt sätestatakse valdadele, linnadele ja nendest
sõltuvatele üksustele kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga.
Piirang sätestatakse kuni kolmeks eelarveaastaks, kui SKP on vähenenud kaks
kvartalit järjest.
115. PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja
korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad
seaduse alusel iseseisvalt. Nimetatud sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse
institutsiooni garantii, mis hõlmab kolme tasandit:
115.1 õigussubjektsuse garantii (kohaliku omavalitsuse koha
õiguslik tagamine terviklikus avaliku halduse organisatsioonis, kus eri
haldustasandid ja halduskandja esinevad omavahel seotud ja tasakaalustatud
süsteemina – tagab vertikaalse võimude lahususe);
115.2 institutsiooni garantii (kohaliku omavalitsuse kui
õiguse institutsiooni säilitamine, st kohaliku omavalitsuse iseseisev, omal
vastutusel korraldamine);
115.3 subjektiivse õigusliku seisundi garantii (kohaliku
omavalitsuse garantii kohtuliku kaitse tagamine).
116. PS‑st tulenev põhimõte, et kõiki kohaliku elu
küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad
seaduste alusel iseseisvalt, tähendab seda, et PS lähtub kohaliku omavalitsuse
autonoomia põhimõttest. Tegu on vertikaalse võimude lahususe väljendusega, kus
kohaliku elu küsimuste lahendamisega tegelevad detsentralisatsiooni põhimõtte
alusel isikutele kõige lähemal asuvad avaliku võimu organid.
117. Ilmekalt kajastab PS § 154 lg‑s 1
sätestatud iseseisva otsustamise õigusest tulenevat omavalitsuse autonoomiat ja
olemust EKOH preambul, kus on sätestatud kohaliku omavalitsuse üldpõhimõtted.
Muu hulgas märgitakse seal, et tõelise vastutusega töötavate kohalike
omavalitsuste asutuste olemasolu saab tagada efektiivse ja kodanikule
lähedalseisva juhtimisega, et kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine
Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu
detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisele ning et
selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatele organitele
tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi, millel on oma kohustuste, nende
kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste
vahendite suhtes ulatuslik autonoomia. EKOH art 3 lg 1 määratleb, et
kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse
piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende
vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust.
118. Ka Riigikohus on rõhutanud, et oma küsimuste iseseisev
otsustamine tähendab omavalitsuse autonoomiat, mis on EKOH aluspõhimõte.
Kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu
detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides ning
see tähendab seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed saavad otsuseid
langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid.
Lisaks on Riigikohus eitanud n-ö ühe võimukeskme käsitlust ning rõhutanud, et
kohalike huvide realiseerimine kohalikul tasemel, vajaduse korral ka vastuolus
keskvõimu huvidega, on omavalitsuse autonoomia põhimõtte olemuslik sisu (vt
Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑1‑05,
p 17, p 35).
119. Eeltoodut silmas pidades on taotluse esitaja
seisukohal, et lähtudes PS § 154 lg‑s 1 sätestatud kohaliku
omavalitsuse autonoomiast ning EKOH‑st tulenevatest detsentraliseerimise
põhimõtetest, ei või seadusandja kohalikku demokraatiat ignoreerida ning
õigusregulatsiooni kaudu allutada kohaliku omavalitsuse tegevust nende
pädevusse kuuluvates küsimustes sisuliselt riigi keskvõimu
(Rahandusministeeriumi) kontrollile. Kohaliku
omavalitsuse institutsiooni garantii kaitseb kohalikku omavalitsust
seadusandjapoolse kohaliku omavalitsuse ülesannete ringi sekkumise eest ning
nõuab, et kohalikul omavalitsusel oleks ülesannete täitmisel vajalik mänguruum.
Kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii väljendub
muuhulgas ka põhimõttes, et omavalitsusele peab olema tagatud piisav rahaline
otsustamisvabadus ülesannete täitmiseks, kui need kuulvad kohaliku omavalitsuse
põhiolemusse.
120. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et kohaliku
omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste piiramine on lubatud siis, kui
see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane (vt Riigikohtu
põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. juuni 2007 otsust kohtuasjas
nr 3‑4‑1‑4‑07, p 19; 19. märtsi 2009
otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑17‑09, p 23).
121. Tallinna Linnavolikogu hinnangul kujutab VLES § 81
sisu endast eelkõige riivet kohaliku omavalitsuse oma vastutuse, st kohaliku
elu küsimuste iseseisva (st ilma riigilt lähtuvate suunisteta) lahendamise
osas. Oma vastutus tähendab ka õigust riiki otsustusprotsessi mitte kaasata.
Käesoleval juhul peab kohalik omavalitsus, sh Tallinna linn, hakkama sisuliselt
kõigi kohustuste võtmiseks pöörduma Rahandusministeeriumi poole, kes otsustab
igal üksikjuhtumil iseseisvalt, kas kohalik omavalitsus saab end mingi
kohustusega siduda või mitte. Eriti problemaatiliseks tuleb pidada VLES § 81
lõikes 1 nimetatud “muid pikaajalisi kohustusi“. See hõlmab
märkimisväärset osa kohaliku omavalitsuse sõlmitavatest lepingutest
(kestvuslepingud teenuste osutamiseks ja tööde teostamiseks). Taotluse esitaja
hinnangul ei ole selline riive proportsionaalne ning läheb nõnda vastuollu
proportsionaalsuse põhimõttega, mis tuleneb PS § 11 teisest lausest ning
mille kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema demokraatlikus
ühiskonnas vajalikud.
122. PS §‑st 11 tulenevalt tohib õigusi ja
vabadusi piirata ainult kooskõlas PS‑ga. Proportsionaalsuse põhimõte
nõuab, et piirangud seatakse, kui see on hädavajalik. Seadus on demokraatlikus
ühiskonnas vajalik siis, kui see on püstitatud eesmärgi saavutamiseks sobiv ehk
kohane, vajalik kitsamas tähenduses ehk tarvilik ning mõõdukas ehk
proportsionaalne kitsamas tähenduses.
Piirangutel peab olema piisavalt tähtis eesmärk, piirang peab selle eesmärgi
saavutamiseks sobima ning olema sobivatest
lahendustest leebeim, st jätma kohalikule omavalitsusele võimalikult
suure iseseisvuse.
123. Ka Riigikohus on korduvalt väljendanud seisukohta, et
tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peab
selle piirang olema proportsionaalne ehk piirangu eesmärgi saavutamiseks sobiv,
vajalik ja mõõdukas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi
16. jaanuari 2007 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑9‑06,
p 23; 19. märtsi 2009 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑17‑09,
p 51). Sama nõuet väljendab administratiivkontrolli kohta ka EKOH art 8
lg 3, mis sätestab, et administratiivkontrolli kohalike võimuorganite üle
tuleb teostada viisil, mis tagab, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks
tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega.
124. VLES § 81 lõikes 1 sätestatakse
piirangu seadmise eesmärgiks makromajandusliku stabiilsuse tagamine ja
valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimine. Lisaeelarve seletuskirjas on
selgitatud, et lisaks on eelnõu vajalik, et majandussurutise tingimustes anda
keskvalitsusele võimalus rakendada majanduse stabiliseerimise huvides
operatiivselt ja paindlikult eelarvepoliitika meetmeid. Kohalike omavalitsuste
suur eelarvepuudujääk võib põhjustada kohalike omavalitsuste finantsraskusi,
mis omakorda halvendab teenuste kättesaadavust.
125. Kohustuste võtmise piirang ei ole sobiv ehk kohane.
Sobiv on abinõu, mis aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Proportsionaalsuse
tagamiseks peab rakendatav piirang ja eesmärgi saavutamine olema põhjuslikult
seotud. Kõnealuse meetme puhul on aga küsitav, kas riigi kavandatav meede, mis
on ühemõtteliselt suunatud omavalitsuste tulubaasi vähendamisele ja
võõrkapitali kaasamise võimaluste piiramisele, tagab majandusliku stabiilsuse.
Kui eesmärk oli luua paindliku eelarvepoliitika meetmeid, siis tulemus on
võlakohustuste võtmise keelamine. Sellises süsteemis puudub igasugune
paindlikkus ja selle vahendiga saavutatakse sisuliselt vastupidine efekt.
126. Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi
stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev
finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema
täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu
viia. EKOH artikkel 9 lg 4 näeb ette, et rahandussüsteem, millele
tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt
mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks
tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.
127. Seaduses sätestatud kujul võlakohustuste piirang ei
ole vajalik. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne
teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on sama efektiivne kui esimene.
VLES § 81 piirang ei ole vajalik, kuna see ei arvesta vähimalgi
määral iga konkreetse omavalitsusüksuse arengueesmärke, tema osa
valitsussektori defitsiidi kujunemisel, majandusseisu, võlakohustuste suurust
ja võimet neid täita ning nendest lähtuvat suutlikkust täita avalikke
ülesandeid. Lisaeelarve seletuskirjas viidatud asjaolust, et mõnel 226 omavalitsusest
(seejuures ühtegi konkreetset mainimata) võib olla finantsraskusi, ei saa teha
legitiimset järeldust, et kõikidel omavalitsustel tuleb kolmeks aastaks
praktiliselt igasugune võlakohustuste võtmise õigus ära võtta ja seada väga
kitsad raamid igasuguste rahaliste kohustustega seotud tehingute tegemisele.
128. Vajalik kitsamas tähenduses on selline abinõu, kus
võlakohustuste võtmist piiratakse omavalitsusel, kellel on raskusi kohustuste
täitmisega ja kelle osakaal valitsusedefitsiidi kujunemisel on suur, mitte aga
n‑ö igaks juhuks ka Tallinna linnal ja kõikidel teistel omavalitsustel.
Taotluse esitaja finantsautonoomia piiramine ei aita vähimalgi määral parandada
näiteks Valga maakonna omavalitsuste finantssuutlikkust ning avalike teenuste
kättesaadavust ja vastupidi. Seega on VLES § 81 piirang ülemäärane
PS § 11 tähenduses.
129. Seadusega rakendatavad meetmed ei ole kooskõlas
seletuskirjas endas rõhutatud vajadusega anda keskvalitsusele võimalus
rakendada paindlikku eelarvepoliitikat. Kõikidel omavalitsustel ainult SKP
põhjal võlakohustuste kolmeks aastaks ärakeelamine ei ole mingil viisil
paindlik eelarvepoliitika.
130. Samuti ei ole vaja seada piiranguid kolmeks
järjestikuseks aastaks, sest paindlik eelarvepoliitika peaks arvesse võtma
majanduse arenguid, mitte klammerduma näiteks kahe aasta tagusele SKP‑le.
Kusjuures riik ise näeb võimalust, et seletuskirjas viidatud eurole ülemineku
kriteeriume hinnatakse riigi oluliselt lühema ajaperioodi majandusnäitajate
alusel.
131. Kohustuste võtmise piirang ei ole mõõdukas ning
võib kaasa tuua tõsisema koormava tagajärje kui taotletav eesmärk.
Proportsionaalsuse põhimõte kitsamas tähenduses (proportsionaalsus stricto
sensu) nõuab, et riigipoolse sekkumise tõsidus ja selle õigustused oleksid teineteisega adekvaatses
proportsioonis. Printsiip nõuab kohast tasakaalu meetmega tekitatava kahju ja
saadava kasu vahel ja keelab sellised vahendid, mis ilmselgelt tekitavad rohkem
kahju, kui ühiskonnale kasu toovad. Valitud vahendid ja taotletav tulemus peavad
olema üksteisega mõistlikus suhtes.
132. Tuleb märkida, et hoopis VLES § 81
piirangu jäikus võib põhjustada kohalikele omavalitsustele finantsraskusi. Kuigi eelarve koostamise täielikkuse põhimõttest
lähtuvalt püütakse eelarves kajastada kõiki tulusid ja kulusid, ei ole siiski
võimalik tagada tulude ning kulude ühtlast jaotust kogu eelarveaasta jooksul.
Sellises olukorras on kohustuste täitmise ja finantsstabiilsuse tagamise
tavapärane instrument kassalaen (vt näiteks riigieelarve seaduse § 40).
Vajadus kassalaenu järele on tingitud sellest, et eelarve tulud ja kulud
jaotuvad kuude lõikes ebaühtlaselt.
Tallinna linna 2009. aasta eelarve § 3 punktis 4 on taotluse
esitaja kassalaenu lubatud mahuks eelarveaastal kuni
350 000 000 krooni. Kassalaenu eesmärgiks on tagada omavalitsuse
või riigi lühiajaline (operatiivne) finantseerimine. Kassalaen tuleb tagastada
eelarveaasta jooksul. Näiteks kassalaenu üheks alaliigiks oleva, samuti
tavapärase rahajuhtimise instrumendi – arvelduskrediidi – eesmärk
ongi võlgniku finantseerimisstabiilsuse tagamine. Laenuvõtmise täielikul
piiramisel ei ole omavalitsusel õigust kassalaenu kasutada. See toob kaasa
pigem negatiivseid tagajärgi, seades ohtu kohustuste täitmise ja tuues kaasa
maksetähtaegade pikenemise, ning kahjustab omavalitsuse võlausaldajate (nt
lepingupartnerite) huve. Omavalitsusele tähendaks see lisakulusid leppetrahvide
ja viiviste näol.
133. Kui omavalitsused on sunnitud viivitama oma kohustuste
täitmisega kuni uute eelarvelaekumisteni, siis vastupidiselt seaduse eesmärgile
majanduslik ebastabiilsus hoopis süveneks, põhjustades äärmisel juhul
ettevõtjate pankrotistumisi. Eriti teravalt võivad makseviivitused puudutada
väikeettevõtjaid, kellel tavaliselt ei ole vabu vahendeid või reserve avaliku
sektori krediteerimiseks. Järelikult VLES § 81 ühekülgsed
meetmed pigem pärsivad majandusarengut ja ettevõtluskeskkonda. Kui avaliku
sektori üksused peavad hakkama viivitama oma kohustuste täitmisega, siis
kahjustab see lisaks kogu majanduse usaldusväärsust. Kohane alternatiivne –
omavalitsustele leebem – võimalus, mida seadusandja oleks võinud kooskõlas
PS §‑ga 11 kaaluda, ongi finantsmeetmete väljatöötamine (lühiajaliste)
võlakohustuste võtmiseks, seades need sõltuvusse näiteks omavalitsuse
eelarvemahust või olemasolevatest võlakohustustest.
134. Omavalitsustel lasuvate omavalitsuslike ja riiklike
kohustuste täitmiseks vajalik rahastamissüsteem peab olema piisavalt paindlik
ja mitmekülgne, nagu juba korduvalt rõhutatud. Tallinna linn on laenamise
võimalust kasutanud ainult avalike ülesannete täitmiseks ja kohaliku elu
korraldamiseks. Seadusandja ei ole välja pakkunud ühtegi alternatiivset
riiklikule kapitaliturule juurdepääsu võimalust (kui jätta kõrvale
europrojektide kaasfinantseering). See tähendab aga, et riigi hinnangul võivad
majanduse jahtumise korral omavalitsuse jaoks olla prioriteetsed ainult
europrojektid. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2 lg 1
kohaselt on kohaliku omavalitsuse kohustus iseseisvalt korraldada kohalikku
elu, lähtudes omavalitsuse üksuse elanike vajadustest ja huvidest. VLES § 81
lõikes 1 sätestatu rakendamine tähendab aga avalikkust esindava üksuse
huvide piiramist nn avalikes huvides, võttes omavalitsustelt ära vahendid oma
pädevuse tulemuslikuks teostamiseks ning teenuste osutamiseks nõutaval tasemel.
135. Omavalitsuste autonoomia nii intensiivse piiramise
vajadus ei ole seda usutavam, et riik ei ole enda suhtes õigusaktidega
analoogseid piiranguid seadnud. Taotluse esitaja andmetel oli riigi mõju all
olevate üksuste laenukoormus 2007. aastal vähemalt 2,31 miljardit
krooni ning 2008. aastal juba 3,83 miljardit krooni. Seega mõjutab
riigi enda mõju all olevate üksuste tegevus väga oluliselt valitsussektori
eelarve puudujääki. Ei ole välistatud, et kui riik oleks makromajandusliku
stabiilsuse eesmärgi saavutamiseks rakendanud võrdse kohtlemise põhimõtte järgi
analoogseid meetmeid ka enda majandusüksuste suhtes, siis oleks üldised
piirangud võinud olla iga konkreetse omavalitsuse eripära enam arvestavad ja
leebemad, s.o põhiseaduslikke tagatisi vähemriivavad.
136. VLES § 81 piirangud ei ole ühtlasi
proportsionaalsed koostoimes tulumaksu osa langetamise ja lisaeelarve muude kärbetega
(nt konkreetse eraldiste äravõtmisega, vt nt p 74). Kohalike omavalitsuste
tulubaasi vähendamine (kohalikele omavalitsustele laekuva tulumaksu protsendi
alandamine 11,4%‑le brutotulust ning tasandusfondi mahu vähendamine) seavad
ohtu taotluse esitaja võime täita talle pandud funktsioone (eriti osutada
sotsiaalhoolekandeteenused), mis on aja jooksul kohalikule omavalitsusele üle
tulnud algul koos rahaliste vahenditega, hiljem riigi selgitusega, et vajalikud
summad sisalduvad omavalitsustele laekuvas tulumaksus. Kohalike omavalitsuste
eelarvete maht langeb enam kui 3 miljardit krooni, jäädes alla 2008. aasta
taseme. See on ebaproportsionaalne võrreldes riigi enda eelarve muudatustega ja
Tallinna linnal säilivate kohustustega. Kärpepaketiga kohustuste vähendamine ei
ole tõsiseltvõetav, sest tegemist on kulude piiramisega vaid paberil, mitte
kohustuste mahu tegeliku muutmisega. Seega ei ole tulude vähendamine koos
täiendavate rahaallikate kaasamise keelamisega proportsionaalne taotluse
esitajal säilinud kohustustega.
137. Kuigi VLES §‑s 81 ei ole
piirangute seadmise legitiimse eesmärgina ühisraha eurot nimetatud, on lisaeelarve seletuskirjas mainitud: “Eesti
riigi jaoks Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori
eelarve puudujäägi osas. Eesti riigi prioriteediks on võtta esimesel võimalusel
kasutusele ühisraha Euro.“ Seetõttu esitab taotluse esitaja omapoolsed
kaalutlused ka juhuks, kui seadusandja asub väitma, et VLES § 81
vastuvõtmise üheks põhjuseks on soov liituda Euroopa majandus- ja rahaliiduga.
138. Riigi huvi võtta kasutusele ühisraha euro ei ole
põhiseaduslik väärtus ega saa iseenesest kaaluda üles põhiseaduses sätestatud
omavalitsuste autonoomia põhimõtte ning institutsioonigarantii olulist
rikkumist (PS § 154). Põhiseadusest ega Euroopa Ühenduse asutamislepingust
ei tulene kohustust Euroopa rahaliiduga ühineda – ükskõik kas 1. juulist
2010, 1. jaanuarist 2011 või muust kuupäevast – Tallinna linna ja
teiste omavalitsuste kohaliku elu korraldamise kolmeks aastaks külmutamise ning
autonoomia rikkumise hinnaga. Euroopa rahaliiduga ühinemine eeldab eri huvide
kaalumist, et tuvastada, kas kasutatavad vahendid on taotletava eesmärgi suhtes
proportsionaalsed. Ühisraha euro ei too automaatselt kaasa üldist heaolu ja
positiivset majandusarengut. Seda näitab kas või majandusolukord kogu Euroopas,
sh ühisraha kasutatavates riikides. Küll pärsivad 2009. aasta lisaeelarve
ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega rakendatavad vahendid
oluliselt omavalitsuste võimet tulla toime neile pandud avalike ülesannetega ja
omal vastutusel kujundada omavalitsuse arengut. Euro kasutuselevõtmine on
pikemas perspektiivis ilmselt vajalik, kuid selleks kasutatavad vahendid ei
tohi ülemääraselt kahjustada omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi, sest
lõppastmes on kannatajaks kogukonna elanikud.
4.6. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku
omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem
loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ on
vastuolus PS §‑dega 10 ja 154
139. Taotluse esitaja on seisukohal, et lisaks VLES §‑le 81
riivab intensiivselt ja õigusvastaselt kohaliku omavalitsuse institutsiooni
põhiseaduslikku garantiid ka Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast
sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise
kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord
ning peatatud vahendite tagastamise kord“ (edaspidi määrus nr 50),
millega kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse
üksusest sõltuva üksuse poolt Rahandusministeeriumiga kooskõlastatult võetavate
kohustuste täpsem loetelu, kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse
hindamise tingimused ja kord ning selliste vahendite tagastamise kord, mille
ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja
tulumaksust peatati.
140. Määruse nr 50 kehtestas Vabariigi Valitsus 1. märtsil
2009 jõustunud VLES § 81 lg‑te 2 ja 7 alusel 5. märtsil
2009. VLES § 81 lõige 2 annab Vabariigi Valitsusele
volitusnormi kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest
sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsema loetelu, kooskõlastamise
taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimuste ja korra kehtestamiseks.
Sama paragrahvi lõige 7 annab volitusnormi selliste vahendite tagastamise
korra kehtestamiseks, mille ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste
eelarvete tasandusfondist ja tulumaksust peatati. Seega on VLES § 81
lg te 2 ja 7 puhul tegemist määruse nr 50
delegatsiooninormidega, mille kehtivusest sõltub ka nende alusel antud määruse
õiguslik kohaldatavus.
141. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on
rõhutanud, et kehtetuks tunnistatud seaduse (või sätte) alusel antud määruse
kehtivus pärast delegatsiooninormi kehtetuks tunnistamist on vastuolus PS § 87
p 6 eesmärgiga, mille kohaselt Riigikogul on juhtiv roll õiguse
kehtestamisel, samuti on see vastuolus PS §‑st 10 tuleneva
õiguskindluse printsiibiga (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve
kolleegiumi 22. veebruaril 2001 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑3‑01).
Ühtlasi on Riigikohus korduvalt märkinud, et delegatsiooninormi kehtetuks
tunnistamisel on selle alusel antud määrus rakendatav üksnes erandjuhtudel, s.o
vastavate rakendussätete olemasolul (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse
järelevalve kolleegiumi 12. mai 2000 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑5‑00;
2. novembri 2006 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑8‑06).
142. Määruse nr 50 on Vabariigi Valitsus andnud
põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vaidlustatava volitusnormi (VLES § 81)
alusel, mille kehtetuks tunnistamisel PS‑ga vastuolus oleku motiivil
kaotab õigusjõu ka kõnesolev rakendusakt. Hoolimata nimetatud asjaolust leiab
Tallinna Linnavolikogu, et põhjendatud on vaidlustatud delegatsiooninormi
alusel antud määruse kehtetuks tunnistamise taotluse esitamine, sest linnavolikogu hinnangul on määruse regulatsioon sõltumata VLES §‑st 81 vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega,
rikkudes PS § 154 lg‑st 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse
autonoomia põhimõtet ning PS §‑st 11 tulenevat proportsionaalsuse
põhimõtet. Taotluse esitaja ei hakka siinkohal kordama eelnevalt VLES § 81 osas avaldatud seisukohti
(sest need kehtivad ühtlasi määruse nr 50 osas), kuid peab vajalikuks
märkida alljärgnevat.
143. Määrus nr 50 näeb ette lisapiirangu valla ja
linna ning nendest sõltuva üksuse kohustuste võtmisele. Seletuskirja kohaselt
on eelnõu vajalik seetõttu, et anda majandussurutise tingimustes
keskvalitsusele võimalus rakendada majanduse stabiliseerimise huvides
operatiivseid ja paindlikke eelarvepoliitika meetmeid.
144. Rahandusministeeriumis ettevalmistatud määruse nr 50
eelnõu saatis rahandusminister 3. märtsil 2009 kooskõlastamiseks Justiitsministeeriumile, Siseministeeriumile,
Eesti Linnade Liidule ja Eesti Maaomavalitsuste Liidule. Hoolimata asjaolust,
et kaks viimatinimetatud omavalitsusi koondavat organisatsiooni eelnõu 4. märtsil
2009 ei kooskõlastanud, viidates määruse sätete vastuolule PS‑s sätestatud õiguse üldpõhimõtetega ja
kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttega, kehtestas Vabariigi Valitsus määruse
omavalitsusliitude seisukohti ignoreerides juba järgmisel päeval, s.o 5. märtsil
2009. Kuigi omavalitsusliidud on valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude
koostöökogu eelarveläbirääkimistel juhtinud järjekindlalt tähelepanu asjaolule,
et kohalike omavalitsuste tulubaasi kujundamisel ei ole seni arvestatud
vahendite vajadusega põhivara kulumi korvamiseks ja investeeringuteks, on
valitsus omavalitsuste märkusi järjekindlalt ignoreerinud.
145.
Määruse
nr 50 § 2 täpsustab VLES § 81 lg‑s 1
nimetatud kohustuste sisu. Nimetatud lõige määratleb kohustustena emiteeritud võlakirju, laenu, kapitalirendi- ja
faktooringkohustusi, teenuste kontsessioonikokkuleppest tekkivaid kohustusi,
pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis
nõuavad tulevikus raha väljamaksmist. VLES § 81 lõige 2
annab volitusnormi kohustuste loetelu täpsustamiseks. Määruses nr 50 kasutatakse viidet riigi raamatupidamise
üldeeskirjale. Kohustustena võetakse arvesse kohustused, mis kajastatakse
vastavalt riigi raamatupidamise üldeeskirja lisas 1 kehtestatud
kontoplaanile järgmistes kontorühmades ja ‑gruppides: emiteeritud
võlakirjad (kontogrupid 2080 ja 2580); laenud (kontogrupid 2081 ja
2581); kapitalirendi- ja faktooringkohustused (kontogrupid 2082, 2083,
2582 ja 2583); kohustused teenuste kontsessiooni kokkulepete alusel
(kontogrupid 2086 ja 2586); pikaajalised kohustused tarnijate ees
(kontorühm 250); muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha
väljamaksmist (kontogrupid 2530, 2535 ja 2536 ning kontorühm 256).
146. Seega näeb määruse nr 50 § 2
ette, et kohalikul omavalitsusel tuleb Rahandusministeeriumiga eelnevalt kooskõlastada sisuliselt iga
planeeritava pikemaajalise iseloomuga kohustuste võtmine, mis eeldab tulevikus
kohustuse täitmiseks rahalise väljamakse tegemist. Tallinna Linnavolikogu hinnangul on selline ulatuslik
kohaliku omavalitsuste otsustusõiguse piiramine ebaproportsionaalne ning rikub
selgelt omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Olukorras, kus taotluse hindamiseks
pole sätestatud täpseid kriteeriume ja seda viivad läbi üksnes
Rahandusministeeriumi ametnikud, ei pruugi omavalitsusüksuse finantsvõimekuse
analüüsimisel olla tagatud asjaolude täielik, igakülgne ja objektiivne
hindamine riigi täitevvõimu poolt ning ühtlasi riivatakse riigipoolse laiaulatusliku
kontrollimehhanismi kehtestamisega ebaproportsionaalselt omavalitsusüksuste
otsustusvabadust kohaliku elu korraldamisel. Kohalikult omavalitsuselt on
võetud sisuliselt võimalus langetada rahalisi kohustusi puudutavaid otsuseid
riigi keskvõimust sõltumata ning kohalikest huvidest lähtudes. Ei ole mõeldav,
et üks ministeerium kontrollib igal üksikjuhul kohustuste võtmist ja langetab
selle osas kohalikule omavalitsusele järgmiseks kohustusliku otsuse. Sellega on
kohalikult omavalitsuselt võetud võimalus otsustada kohaliku elu küsimuse
(kohustuste võtmise) üle iseseisvalt. Taoline regulatsioon riivab väga
intensiivselt PS § 154 lg‑s 1 sätestatut.
147. Ülalviidatud kaalutlustel rikuvad makromajanduse
stabiilsuse tagamiseks, valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimiseks ning
euro kasutuselevõtmiseks rakendatavad abinõud (s.o tulumaksu osa alandamise ja
VLES § 81 ja selle alusel antud määruse nr 50 meetmed)
tervikuna ebamõistlikult intensiivselt taotluse esitaja õigusi oma
eelarvepoliitika kujundamisel, õigust piisavatele rahalistele vahenditele,
omavalitsuste finantssüsteemi mitmekülgsuse nõuet, kohaliku elu iseseisval ja
oma vastutusel korraldamise põhimõtet ja kogukonna elanike huvisid. Tulumaksu
osa langetamine ja võlakohustuste võtmise piirang on vastuolus PS‑s
sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega, kuna need ei võimalda arvesse võtta
konkreetse omavalitsuse eripära ja tema olemasolevaid võlakohustusi ning võimet
neid täita. Seadusandja on valinud oma eesmärkide saavutamiseks kõige äärmuslikuma
ja enda jaoks kõige lihtsama meetodi – täieliku ärakeelamise tee,
kaalumata reaalselt selle tagajärgi ja võimalikku mõju. See on vastuolus PS §‑ga 11.
4.7. Vabariigi Valitsus on pädevust ületades muutnud
sotsiaalhoolekande seaduses (edaspidi
SHS) sätestatud sotsiaaltoetusteks ettenähtud vahendite kasutamise
tingimusi, mistõttu Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 49 ““2009. aasta
riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud
eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ on vastuolus PS § 3
lõikega 1, § 87 punktiga 6, § 154 lõikega 2 ning
formaalselt põhiseadusvastane.
148. SHS § 42 lõike 3 kohaselt eraldatakse riigieelarvest valla- ja
linnaeelarvetele vahendid üksi elavatele isikutele ja perekondadele puuduse
korral sotsiaaltoetuste maksmiseks lähtuvalt riigikogu kehtestatud
toimetulekupiirist ja SHS‑ga kehtestatud toimetulekutoetuse maksmise
tingimustest. Sama paragrahvi lõikega 4 täpsustatakse, et riigieelarvest
toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatavate vahendite ülejäägi korral võib
valla- või linnavalitsus maksta abivajavatele isikutele toimetuleku
soodustamiseks sotsiaaltoetusi või osutada sotsiaalteenuseid kohaliku
omavalitsuse kehtestatud tingimustel ja korras. SHS seletuskirjas rõhutatakse, et
selline regulatsioon on vajalik, et omavalitsustele eraldatava raha kasutamine
oleks paindlik ning omavalitsus saaks otsustada toetuste jagamist lähtuvalt oma
haldusterritooriumil elavate isikute vajadusest.
Käesoleva aasta 1. jaanuaril jõustus seadusemuudatus, mille kohaselt
täiendati SHS ning anti Vabariigi Valitsusele volitus kehtestada riigieelarvest
toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatavate rahaliste vahendite jaotamise
põhimõtted (SHS § 42 lg 6). Erandina ei laiene toimetulekutoetuste
maksmiseks eraldatavate vahendite jaotamise põhimõtete kindlaksmääramise õigus
SHS § 42 lg‑s 4 nimetatud eelmise eelarveaasta toimetulekutoetusteks
ettenähtud vahendite ülejäägi jaotamisele, mille sotsiaaltoetustena
abivajavatele isikutele toimetuleku soodustamiseks jaotamise otsustab iga
omavalitsus ise. Järelikult ei ole seadusandja andnud Vabariigi
Valitsusele volitust toimetulekutoetuste ülejäägi jaotamise põhimõtete
kindlaksmääramiseks (vrdl SHS § 42 lg‑d 3–6).
149. Vabariigi Valitsus võttis 5. märtsil 2009 vastu “2009. aasta
riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud
eraldiste jaotuse ning jaotamise ulatuse, tingimused ja korra (edaspidi tasandusfondi
eraldiste määrus). Vabariigi Valitsus kehtestas nimetatud määrusega
muuhulgas reeglid toimetulekutoetuseks määratud vahendite jaotamiseks (§ 16).
Osundatava paragrahvi lõikega 1 anti omavalitsustele toimetulekutoetuse
maksmiseks 200 miljonit krooni. Lõikes 2 antakse valem, mille järgi
arvutatakse omavalitsustele jaotatav raha summas 66 973 000 krooni.
Ülejäänud toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatud raha jagamiseks nähakse ette
täiendavad reeglid. Tasandusfondi eraldiste määruse § 16 lõikes 4 on
toodud kaks tingimust, mille täitmisel on omavalitsusel õigus
toimetulekutoetuse täiendavate vahendite saamiseks. Omavalitsusel on õigus
täiendavaid vahendeid toimetulekutoetuse maksmiseks saada, kui omavalitsusel ei
piisa:
·
tasandusfondi
toimetulekutoetuseks eraldatud vahenditest;
·
eelmiste
aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse
väljamaksmiseks tingimusel, et
toimetulekutoetuseks ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud SHS‑s
kehtestatud tingimustest.
150. Tasandusfondi eraldiste määruse § 16 lg 4
järgi peavad üheaegselt olema täidetud mõlemad nimetatud tingimused. Määruse
seletuskirjas selgitatakse kõnealuse korra kohaldamist järgmiselt: “Toimetulekupiiri
kindlustamiseks ja üksikvanema täiendavaks toetuseks arvestatakse vahendid,
lähtudes kohalike omavalitsusüksuste 2008. aastal tehtud tegelikest
kuludest ning aasta lõpu jääkidest. Toimetulekupiir 2009. aastal ei ole
suurenenud, kuid eeldatavasti suurenevad toimetulekutoetuse kulud 2009. aastal
hüppeliselt seoses töötuse kasvuga. Seetõttu võetakse 2009. aastal
toimetulekutoetuse vahendite jaotamisel arvesse omavalitsusüksuste
toimetulekutoetuse varasemate perioodide jääke /.../. Varasemate perioodide
toimetulekutoetuse jääke (kokku 70,8 miljonit krooni) on
omavalitsusüksused kohustatud kasutama toimetulekutoetuste väljamaksmiseks
(taotluse esitaja rõhutus) ning kui nimetatud kohustus ei satu ohtu, on
omavalitsusüksustel võimalik nende vahendite arvelt maksta täiendavaid
sotsiaaltoetusi.“
Tasandusfondi eraldiste määruse kohaselt tuleb seega toimetulekutoetuse
maksmiseks kasutada ka eelmiste aastate ülejääki, kuigi SHS § 42 lg‑st 6
ilmneb üheselt, et SHS § 42 lg‑s 4 nimetatud toimetulekutoetuse
jäägi jaotamise põhimõtete kindlaksmääramiseks Vabariigi Valitsusele volitust
antud ei ole.
151. Eeltoodust nähtub, et Vabariigi Valitsus on ilma
seaduse volitusnormita kitsendanud tasandusfondi eraldiste määrusega SHS § 42
lõigetest 4 ja 6 tulenevat põhimõtet, et omavalitsus võib riigieelarvest
toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatud vahendite ülejääki kasutada teiste
sotsiaaltoetuste maksmiseks. Vabariigi Valitsus on seega ilma seadusliku
aluseta kehtestanud määrusega normi, mis piirab SHS § 42 lõiget 4 ja
taotluse esitaja õigusi sotsiaaltoetuste jaotamisel.
152. PS § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes
põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS §‑st 3
tuleneb seaduse prioriteedi põhimõte, mis nõuab, et madalama õigusjõuga norm
oleks kooskõlas kõrgema õigusjõuga normiga. Sellest
sättest tuleneb muu hulgas, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes
õigusnormid, mille on vastu võtnud kohast menetlust järgides organ, kellele on
põhiseadusega antud pädevus kehtestada üldkohustuslikke õigusnorme. PS § 87
punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks
määrusi ja korraldusi.
153. SHS § 42 lg‑s 6 ei ole seadusandja
andnud Vabariigi Valitsusele õigust toimetulekutoetuste ülejäägi jaotamise
põhimõtete kindlaksmääramiseks, millest tulenevalt on Vabariigi Valitsuse
asjaomase määruse § 16 lg 4 vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 87
punktiga 6 ning formaalselt põhiseadusvastane.
154. Tuginedes eelnevale, tuleb tasandusfondi eraldiste
määruse § 16 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks
tunnistada järgmises osas: “/.../ ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse
vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks /.../.“
155. Samuti rikub määruse § 16 lg 4 linna eelarve
stabiilsuse tagamise kohustust. Määrus võeti vastu 5. märtsil 2009 ning
jõustub üldises korras, kuid seda tuleb rakendada tagasiulatuvalt
1. jaanuarist 2009 (määruse § 21). Taotluse esitajal on kogunenud
eelmiste aastate toimetulekutoetuse eraldiste arvelt jääk 1 511 000 krooni.
Lähtuvalt SHS § 42 lõikest 4 on taotluse esitaja arvestanud, et ta
saab kasutada seda teiste sotsiaaltoetuste maksmiseks. Tasandusfondi eraldiste
määrusega on aga sisuliselt pandud taotluse esitajale kohustus maksta
sotsiaaltoetusi oma vahenditest. See on aga ilmses vastuolus PS § 154 lg‑s 2
sätestatuga.
V. MENETLUSLIKUD KÜSIMUSED
156. Taotluse esitaja palub taotluse läbi vaadata suulises
menetluses ja soovib asja arutamisest oma esindaja kaudu osa võtta.
157. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 42
lõike 1 punkti 2 ning Tallinna Linnavolikogu 10. oktoobri 1996
määruse nr 27 “Tallinna põhimääruse uue redaktsiooni kinnitamine“ § 29
lõike 1 punkti 2 alusel esindab Tallinna Linnavolikogu käesoleva
taotluse esitamisel linnavolikogu esimees.
Lähtudes
eeltoodust ja tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §‑le 7
p a l u n:
1. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ja
sellega muudetud teeseaduse § 16 lõige 3 alates 1. märtsist 2009
kehtivas redaktsioonis;
2. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 17 punkt 1
ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lg 1 punkt 1 alates
1. aprillist 2009 kehtivas redaktsioonis;
3. tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 19 punktid 2
ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 122
ning 313. Kui nimetatud sätted jõustuvad enne Riigikohtu otsuse jõustumist,
siis palub taotluse esitaja tunnistada vaidlustatud muudatused kehtetuks;
4. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 20 punktid 3
ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse § 81
ning § 281;
5. tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 5. märtsi
2009 määruse nr 49 “2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku
omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise
ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4 järgmises osas: “/.../ ja
eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse
väljamaksmiseks /.../.“;
6. tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 5. märtsi
2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse
poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise
taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud
vahendite tagastamise kord“.
Lugupidamisega
Toomas Vitsut
Tallinna Linnavolikogu esimees
Lisad:
1. Riigi 2009. aasta
lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus;
2. Vabariigi Valitsuse
5. märtsi 2009 määrus nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“
kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning
jaotamise ulatus, tingimused ja kord“;
3. Vabariigi Valitsuse
5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast
sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise
kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord
ning peatatud vahendite tagastamise kord“;
4. Valitsuskomisjoni
ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõpp-protokoll
2009. aasta riigieelarve osas, allkirjastatud 24. septembril 2008.
|
|
|
|
Toomas Vitsut
|
Tallinna Linnavolikogu esimees
|