Tallinna Õigusaktide andmebaas

TALLINNA LINNAVOLIKOGU

OTSUS


Tallinn		2. aprill 2009 nr 61




Taotluse esitamine Riigikohtule ja volituse andmine Toomas Vitsutile


Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 42 lg 1 p 2, § 45 lg 5 ning Tallinna põhimääruse § 29 lg 1 p 2 alusel

1. Kiita heaks juurdelisatud taotlus Riigikohtule riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (edaspidi lisaeelarve) § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lõike 3 kehtetuks tunnistamiseks, lisaeelarve § 17 punkti 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkti 1, lisaeelarve § 19 punktide 2 ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑de 12² ja 31³ põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks, lisaeelarve § 20 punktide 3 ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse §‑de 8¹ ja 28¹, Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõike 4 ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ kehtetuks tunnistamiseks.

2. Volitada Tallinna Linnavolikogu esimeest Toomas Vitsutit alla kirjutama otsuse punktis 1 nimetatud taotlusele.

3. Tallinna Linnakantseleil korraldada otsuse punktis 1 nimetatud taotluse esitamine Riigikohtule.

4. Tallinna Linnavolikogu Kantseleil teha otsus teatavaks Tallinna Linnakantseleile ja Toomas Vitsutile.

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

Tallinna Linnavolikogu 2. aprilli 2009 otsuse nr 61 LISA
Riigikohus
Lossi tn 17
50093 TArtu

Taotluse esitaja	Tallinna Linnavolikogu
	Vana-Viru 12
	15080 TALLINN


Taotluse esitaja esindaja	Toomas Vitsut
	Tallinna Linnavolikogu esimees
	Vana-Viru 12, 15080 TALLINN
	Telefon 694 3201, faks 694 3249
	E-post infopunkt@tallinnlv.ee

TAOTLUS

Tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse (edaspidi lisaeelarve) § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lõige 3, tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks lisaeelarve § 17 punkt 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1, tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks lisaeelarve § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 12² ja 31³ ning tunnistada kehtetuks lisaeelarve § 20 punktid 3 ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse §‑d 8¹ ja 28¹, Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4 ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“.

Tallinna Linnavolikogu otsustas 2. aprilli 2009 otsusega nr 61 esitada Riigikohtule taotluse tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ning § 20 punktid 3 ja 4, nendega muudetud ja kehtestatud seadusemuudatuste ning Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõike 4 osaliselt ja Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ täies ulatuses. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 17 punkt 1, § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatavad seadusemuudatused.

I. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 10. detsembril 2008 võttis Riigikogu vastu 2009. aasta riigieelarve seaduse. Seadus jõustus 1. jaanuaril 2009.

2. 18. detsembril 2008 võttis Tallinna Linnavolikogu määrusega nr 51 vastu Tallinna linna 2009. aasta eelarve[1].

3. 20. veebruaril 2009 võttis Riigikogu vastu riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse. Vabariigi President kuulutas seaduse välja 23. veebruari 2009 otsusega nr 436. Seadusega muudeti muuhulgas valla- ja linnaeelarve seadust, koolieelse lasteasutuse seadust, noorsootöö seadust, spordiseadust, teeseadust, töötervishoiu ja tööohutuse seadust ning tulumaksuseadust.

4. 5. märtsil 2009 võttis Vabariigi Valitsus vastu määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ ja määruse nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“.

II. VAIDLUSTATUD NORMID

5. Lisaeelarve § 16, mille kohaselt kehtib 1. märtsist 2009 teeseaduse § 16 lõige 3 järgmises redaktsioonis:

“§ 16. Teehoiu rahastamine

(3) Raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks määratakse igaks eelarveaastaks riigieelarves.“

6. Lisaeelarve § 17 punkt 1, mille kohaselt kehtib alates 1. aprillist 2009 tulumaksuseaduse § 5 lõike 1 punkt 1 järgmises redaktsioonis:

“§ 5. Maksu laekumine

(1) Residendist füüsiliste isikute makstud tulumaks laekub järgmiselt:

1) arvestamata 4. peatükis sätestatud mahaarvamisi, laekub maksumaksja elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele 11,4% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust;“

7. Lisaeelarve § 19 punktid 2 ja 3, mille kohaselt kehtivad alates 1. juulist 2009 töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 12² ja 31³ järgmises redaktsioonis:

“§ 12². Tööandja makstav haigushüvitis

(1) Tööandja maksab töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust (haigushüvitis).

(2) Töötaja haigestumise või vigastuse korral, mille eest Haigekassa maksab kindlustatud isikule ajutise töövõimetuse hüvitist ravikindlustuse seaduse § 54 lõike 1 punktide 6 ja 7 ning § 56 lõike 1² alusel, tööandja haigushüvitist ei maksa.

(3) Tööandja maksab haigushüvitist haiguslehel märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest vabastuse neljandast päevast alates.

(4) Tööandja maksab haigushüvitist, kui töötaja on tööandjale haiguslehe esitanud hiljemalt 90. kalendripäeval, alates töövõimetuslehel märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisele asumise päevast.

(5) Tööandja maksab haigushüvitise välja palgapäeval, kuid mitte hiljem kui 30 kalendripäeva jooksul alates nõuetekohaselt vormistatud haiguslehe esitamisest tööandjale.“

“§ 31³. Haigushüvitiste maksmine

Käesoleva seaduse §‑s 12² sätestatud haigushüvitist maksab tööandja haiguslehtede alusel, millele märgitud töö- või teenistuskohustuste täitmisest vabastus algab 2009. aasta 1. juulil või hiljem.“

8. Lisaeelarve § 20 punktid 3 ja 4, mille kohaselt kehtivad alates 1. märtsist 2009 valla- ja linnaeelarve seaduse §‑d 8¹ ja 28¹ järgmises sõnastuses:

“§ 8¹. Kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga

(1) Kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks kvartalit järjest, võivad kuni kolmeks eelarveaastaks makromajandusliku stabiilsuse tagamiseks ning valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimiseks vald ja linn ning raamatupidamise seaduse mõistes valla või linna otsese või kaudse valitseva mõju all olev üksus (edaspidi vald ja linn ning nendest sõltuv üksus), mille tuludest üle poole moodustavad tulud vallalt või linnalt, riigilt või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt või eelnimetatud isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt, emiteerida võlakirju, võtta laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustusi, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivaid kohustusi, pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist, ainult perioodi 2004–2006 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus) ning välislepingute alusel Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu välisabi toetus) sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist võetud eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks.

(2) Vald ja linn on kohustatud kooskõlastama käesoleva paragrahvi lõikes 1 valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste poolt võetavad kohustused Rahandusministeeriumiga. Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustuste täpsema loetelu ja kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.

(3) Rahandusministeerium hindab valla ja linna ning nendest sõltuvate üksuste finantssuutlikkust hinnatava eelarves esitatud andmete põhjal. Kui Rahandusministeeriumi hinnangul on vald või linn või nendest sõltuv üksus suuteline kohustusi võtmata tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajalikku omafinantseeringut, võib Rahandusministeerium jätta kohustuse võtmise taotluse kooskõlastamata või teha ettepaneku võetava kohustuse suuruse vähendamiseks.

(4) Kui vald või linn või nendest sõltuv üksus on võtnud kohustusi käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata eesmärkidel või võtnud käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud kohustusi Rahandusministeeriumi kooskõlastuseta, peatab rahandusminister käskkirjaga:

1) riigieelarve seaduse § 9 lõike 2 alusel kehtestatud riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondi eraldiste ülekandmise;

2) tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu kandmise korra kohaselt tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise.

(5) Rahandusministeerium informeerib valda ja linna tasandusfondi ja tulumaksu summade ülekandmise peatamisest viivitamata.

(6) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvatest summadest peetakse eelarveaasta jooksul kinni summa, mille ulatuses võeti kohustusi, mida käesolev seadus ei luba, kuid mitte rohkem kui 20% vallale või linnale iga-aastase riigieelarve seaduse alusel eraldatavatest eelarvete tasandusfondi vahenditest ja tulumaksuseaduse § 5 lõike 2 alusel kehtestatud valdadele ja linnadele tulumaksu kandmise korra kohaselt vallale või linnale arvestatud tulumaksu summast.

(7) Tasandusfondist ja tulumaksust ülekandmisele kuuluvate summade ülekandmise võib peatada kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Summade kinnipidamise lõpetamise kinnitab rahandusminister käskkirjaga viie tööpäeva jooksul asjaolu äralangemise tuvastamisest arvates. Rahandusministeerium informeerib valda ja linna summade ülekandmise peatamise lõpetamisest pärast vastava otsuse tegemist viivitamata. Peatatud vahendite tagastamise korra kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.“

“§ 28¹. Seaduse rakendamine

Käesoleva seaduse § 8¹ kehtib 2011. aasta lõpuni.“

9. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4:

“§ 16. Toimetulekutoetuseks määratud vahendite jaotamine

(4) Kohaliku omavalitsuse üksusel tekib õigus lõike 3 alusel jaotatavate toimetulekutoetuse täiendavate vahendite saamiseks, kui kohaliku omavalitsuse üksusel ei piisa käesoleva määruse alusel tasandusfondi toimetulekutoetuseks eraldatud vahenditest ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks tingimusel, et toimetulekutoetuseks ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud “Sotsiaalhoolekande seaduses“ kehtestatud tingimustest.“

10. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“:

“§ 1. Määruse reguleerimisala

Määrusega kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse poolt Rahandusministeeriumiga kooskõlastatult võetavate kohustuste täpsem loetelu, kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning selliste vahendite tagastamise kord, mille ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja tulumaksust peatati.

§ 2. Kooskõlastatavate kohustuste täpsem loetelu

Rahandusministeeriumiga tuleb eelnevalt kooskõlastada selliste kohustuste võtmine, mis kajastatakse “Raamatupidamise seaduse“ § 35 lõike 2 alusel kehtestatud riigi raamatupidamise üldeeskirja lisa 1 põhjal järgmistes kontorühmades ja ‑klassides:

1) emiteeritud võlakirjad – kontogrupid 2080 ja 2580;

2) laenud – kontogrupid 2081 ja 2581;

3) kapitalirendi- ja faktooringukohustused – kontogrupid 2082, 2083, 2582 ja 2583;

4) teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivad kohustused – kontogrupid 2086 ja 2586;

5) pikaajalised kohustused tarnijate ees – kontorühm 250;

6) muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist – kontogrupid 2530, 2535 ja 2536 ning kontorühm 256.

§ 3. Kohustuse võtmise kooskõlastamiseks taotluse esitamine

(1) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab enda ja temast sõltuva üksuse poolt “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 8¹ lõikes 1 nimetatud eesmärgil võetava kohustuse võtmise kooskõlastamise taotluse Rahandusministeeriumile enne asjaomase kohustuse võtmisega seotud lepingu sõlmimist, tehingu tegemist või muul viisil kohustuse võtmist.

(2) Kohaliku omavalitsuse üksus esitab taotluse käesoleva määruse lisas 1 toodud vormil. Kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse taotlus esitatakse käesoleva määruse lisas 2 toodud vormil. Taotlus esitatakse paberkandjal või elektroonselt.

(3) Kui kohaliku omavalitsuse üksus ei ole taotluse esitamise hetkeks kohustuse võtmise aasta eelarvet vastu võtnud, lisatakse taotlusele eelarve projekt.

§ 4. Taotluse menetlemine

(1) Rahandusministeerium vaatab taotluse läbi 20 tööpäeva jooksul selle saamisest arvates. Rahandusministeeriumil on õigus taotluse menetlemise käigus küsida selle esitajalt lisainformatsiooni ja ‑dokumente käesoleva määruse §-s 5 sätestatud hindamise läbiviimiseks. Rahandusministeerium määrab tähtaja taotluses puuduste kõrvaldamiseks või lisaandmete ja -dokumentide esitamiseks.

(2) Rahandusministeerium teavitab taotluse esitajat kirjalikult kohustuse võtmise kooskõlastamisest, osalisest kooskõlastamisest või kooskõlastamata jätmisest. Kohustuse võtmise osalise kooskõlastamise korral esitab Rahandusministeerium põhjendatud ettepaneku võetava kohustuse suuruse vähendamiseks.

(3) Rahandusministeerium jätab taotluse läbi vaatamata, kui taotleja ei kõrvalda taotluses esinevaid puudusi tähtaegselt või jätab nõutud andmed või dokumendid põhjendamatult esitamata.

(4) Rahandusministeerium jätab kohustuse võtmise kooskõlastamata, kui:

1) kohustust ei võeta “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 8¹ lõikes 1 nimetatud eesmärgil;

2) kohustuse võtmisega ei täida kohaliku omavalitsuse üksus “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 8 lõike 1 punktis 1 kehtestatud tingimusi.

§ 5. Taotluse hindamine

(1) Rahandusministeerium hindab “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 26¹ alusel koostatavas kuuaruandes esitatud vastuvõetud eelarve andmete või käesoleva määruse § 3 lõikes 3 nimetatud eelarve projekti alusel kohaliku omavalitsuse üksuse ja käesoleva määruse lisas 2 toodud vormi kohaselt esitatud andmete alusel kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse finantsvõimekust. Finantsvõimekuse hindamisel võetakse arvesse ka “Raamatupidamise seaduse“ § 35 lõike 2 kohaselt koostatud aruannetes esitatud andmed.

(2) Finantsvõimekuse hindamisel analüüsitakse, kas “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 8¹ lõike 1 mõistes struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse omafinantseeringut on võimalik tagada ilma lisakohustusi võtmata, sealhulgas ülejäänud investeeringute, välja arvatud investeering riigieelarvest või avalik õiguslikelt juriidilistelt isikutelt investeeringuteks saadava toetuse omafinantseeringu katteks, mahtu vähendades, tegevuskulusid ületavate tegevustulude, eelarves kavandatud reservfondi või hoiustel olevate vabade vahendite arvelt.

(3) Kui käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud analüüsi tulemusena on kohaliku omavalitsuse üksus või temast sõltuv üksus võimeline tagama struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu käesoleva määruse §‑s 2 nimetatud kohustusi taotluses märgitud mahus võtmata, kooskõlastab Rahandusministeerium taotluse osaliselt.

§ 6. Peatatud vahendite tagastamine

(1) “Valla- ja linnaeelarve seaduse“ § 81 lõike 4 alusel kinni peetud vahendid kantakse ülekandmise peatamise tinginud asjaolude äralangemisel üle järgmiselt:

1) kohaliku omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tulumaksu summad kantakse üle “Tulumaksuseaduse“ § 5 lõike 2 alusel kehtestatud rahandusministri määruses toodud tulumaksu ülekandmise järgmisel korralisel tähtpäeval;

2) kohaliku omavalitsuse üksusele ülekandmisele kuuluvad tasandusfondi summad kantakse üle iga-aastase riigieelarve seaduse alusel kehtestatava kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi eraldiste jaotamise tingimustes ja korras määratud tasandusfondi eraldiste ülekandmise taotlemise järgmisel korralisel tähtpäeval.

(2) Juhul kui tasandusfondi vahendite ülekandmise peatamise tinginud asjaolu langeb ära vahendite ülekandmise peatamise aastale järgneval aastal, nähakse asjaomasele kohaliku omavalitsuse üksusele tagastamisele kuuluvad summad ette ülekandmise peatamise tinginud asjaolu äralangemise aastale järgneva eelarveaasta tasandusfondi vahendite hulgas.“

III. TAOTLUSE LUBATAVUS

Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste olemus

11. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised on konstitueeritud Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) XIV peatükis. PS § 154 lõike 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. PS § 157 esimene lause sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus.

12. PS §‑d 154 ja 157 on käsitletavad kohaliku omavalitsuse finantstagatisi sätestavate põhiseaduslike normidena. Kohaliku ja riigielu küsimuste nõuetekohaseks lahendamiseks peab riik looma adekvaatse kohalike omavalitsuste rahastamise süsteemi, mis tagaks neile piisavad rahalised vahendid. Seadusandja pädevuses on otsustada, kas rahalised vahendid tagatakse kohalike maksude kehtestamise võimaluse, riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumise või riigieelarvest tehtavate eraldistega.

13. Nii kohalike omavalitsuste ülesannete kui ka riiklike kohustuste nõuetekohane täitmine eeldab, et kohalikul omavalitsusel on selleks piisavalt raha. Kohalike omavalitsuste rahastamise mehhanismi väljatöötamine, mis tagaks kohalikele omavalitsustele piisavad rahalised vahendid, on PS §‑st 154 tulenevalt riigi ülesanne.

14. Riigikohtu üldkogu märkis 19. aprillil 2004 kohtuasjas nr 3‑3‑1‑46‑03 tehtud otsuse punktis 23, et PS § 154 lõike 2 täitmise seisukohalt on oluline, kas kohalike omavalitsuste rahastamise süsteem tervikuna tagab selle, et kohalike omavalitsuste üksused saavad riigilt piisavalt rahalisi vahendeid.

15. Kohaliku omavalitsuse piisava tulubaasi nõue hõlmab nii talle täitmiseks antud riiklikke ülesandeid (PS § 154 lg 2) kui ka kohaliku omavalitsuse olemuslikke kohustuslikke ülesandeid, samuti kohalikule omavalitsusele piisava rahalise otsustusvabaduse jätmist vabatahtlike ülesannete täitmiseks, kui need kuuluvad kohaliku omavalitsuse põhiolemusse[2].

16. Kuna kohaliku omavalitsuse ülesanne on kõikide kohalikku elu puudutavate küsimuste otsustamine ja korraldamine ning selle kõrval ka riigi antud avalike ülesannete täitmine, on ilmne, et kohaliku omavalitsuse üksusele peavad olema tagatud küllaldased rahalised vahendid ehk piisav tulude baas kõigi kohalikul omavalitsusel lasuvate ülesannete efektiivseks ja nõuetekohaseks täitmiseks.

17. 15. oktoobril 1985 Strasbourgis sõlmitud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (edaspidi EKOH) ratifitseerimise seadus on Eesti Vabariigi suhtes kehtiv alates 1. aprillist 1995. EKOH artikli 9 lõike 1 kohaselt on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada. Sama artikli lõikest 2 tulenevalt on kohalike võimuorganite rahalised vahendid vastavuses neile PS ja muude seadustega seatud kohustustega. EKOH artikli 9 lõige 4 sätestab, et rahandussüsteem, millel tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.

18. Seega sätestab ka EKOH kohustuse tagada kohalikele omavalitsustele nende pädevuse teostamiseks piisavad finantsvahendid, mida kohalik omavalitsus saaks volituse piires omal äranägemisel kasutada. Rahalised vahendid peavad olema piisavad, arvestades ülesannete täitmiseks vajaminevaid kulutusi ning nende mahu muutumist ajalises perspektiivis.

19. PS § 154 lõige 2 ja § 157 ning EKOH artikkel 9 koostoimes annavad kohalikule omavalitsusele õiguspärase ootuse ehk usalduskaitse, et riik tagab kohalikule omavalitsusele pandud ülesannete täitmiseks piisava tulubaasi nii pikemas perspektiivis kui ka iga-aastaselt. Rahaliste vahendite tagamata jätmine on käsitatav PS §‑st 10 tuleneva õiguskindluse printsiibi elemendiks oleva õiguspärase ootuse põhimõtte riivena.

20. Kuigi õiguspärase ootuse põhimõte ei ole spetsiifiline PS XIV peatükis sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatis, vaid üldine põhimõte, mis kehtib ennekõike põhiõigussuhetes, on see õigusriigi põhimõttest (PS § 10) tulenevalt rakendatav ka PS‑s nimetatud riigiorganite omavahelistes suhetes ning riigi ja kohaliku omavalitsuse vahelistes suhetes. Nimetatud põhimõtte kohaselt on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Sellest põhimõttest tulenevalt peab igaüks saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul ning seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 1994 otsus kohtuasjas nr III‑4/A‑5/94).

21. Tallinna Linnavolikogu on seisukohal, et seadusandja ei ole riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse kehtestamisel eeltoodud põhimõtteid arvesse võtnud, rikkudes sellega kohaliku omavalitsuse finantstagatisi ja põhiseaduslikke garantiisid.

Tallinna Linnavolikogu taotluse lubatavus ja rikutavad põhiseaduslikud garantiid

22. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (edaspidi PSJKS) § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkis 16. jaanuaril 2007 kohtuasjas nr 3‑4‑1‑9‑06 tehtud otsuse punktis 16, et hindamaks, kas kohaliku omavalitsuse volikogu taotlus on lubatav, tuleb kindlaks teha, kas taotlus on esitatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste kaitseks ning kas kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive on vaidlustatud sätte puhul võimalik. Seega on taotluse lubatavuse seisukohalt oluline, et riive ei oleks ilmselgelt välistatud.

23. Kohalike omavalitsuste rahastamispõhimõtted ja nende alusel kujundatav riigi eelarvepoliitika tulubaasi tagamiseks ning võlakohustuste võtmiseks tingimuste seadmine võivad mõjutada omavalitsuste võimet täita seadusega pandud kohustusi ja korraldada iseseisvalt kohaliku elu küsimuste lahendamist ning riivata PS §‑des 154, 157 ja 160 sätestatud kohalike omavalitsuste tagatisi. Lisaeelarve ning sellega seonduvate seaduste ja määrustega on loodud olukord, kus kohalikule omavalitsusele pandud kohustustega seotud kulusid ei kaeta täies ulatuses riigieelarvest – kohustuste maht ületab märkimisväärselt nende täitmiseks eraldatud vahendite mahtu. See on vastuolus PS § 154 lõikes 2 sätestatud kohaliku omavalitsuse tagatistega. Lisaeelarve ei ole proportsionaalne ning sellega seonduv kohalike omavalitsuste kohustuste vähendamine on toimunud märkimisväärselt väiksemas mahus kui nende osas toimunud eelarve eraldiste vähendamine.

24. Äärmiselt oluline kohaliku omavalitsuse õigussubjektsuse ja institutsiooni garantii riive seisneb ka lisaeelarvega kehtestatud regulatsioonis, mille kohaselt hakkab Rahandusministeerium igal üksikjuhul otsustama, kas kohalikul omavalitsusel on õigus lisakohustusi võtta või mitte. Sellega sekkub Rahandusministeerium otseselt kohaliku omavalitsuse pädevusse ja rikub tema õigust ise otsustada kohaliku elu küsimusi, sh kohustuste võtmist. Sellest tulenevalt on Tallinna Linnavolikogu taotlus PSJKS § 7 kohaselt lubatav.

25. Lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmisest tingitud kohalike omavalitsuste põhiseaduslike tagatiste riivet on tunnistatud ka lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas[3]. Eelnõu ettevalmistajate sõnul omab eelnõu riivet põhiseaduses sätestatud kohalike omavalitsuste finantsautonoomiaga.

26. Võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt kuulub riigi eelarve ja maksude jaotuse kujundamine seadusandja pädevusse (PS § 4, § 59, VIII ptk, §‑d 154 ja 157). Seetõttu ei ole võimalik Riigikohtu ees tõstatada küsimust, milline peab olema riigi eelarvepoliitika üldiselt. See ei olegi taotluse esitaja eesmärk. Küll kuulub Riigikohtu pädevusse käesoleva vaidluse kontekstis küsimus, kas seadusandja on kohaliku omavalitsuse tulubaasi vähendamisel eelarveaasta kestel ja võlakohustuste võtmise keelamisel arvestanud PS‑st tulenevate õiguspõhimõtete ja kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega.

27. Lisaeelarve on vastuolus ka õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega ning proportsionaalsuse põhimõttega. Kuigi kohaliku omavalitsuse pädevus põhiseaduslikkuse järelevalve asjades Riigikohtu poole pöördumisel on PSJKS § 7 kohaselt piiratud tema põhiseaduslike tagatistega, on kohalikul omavalitsusel õigus enda taotluses tugineda ka põhiseaduses sätestatud õiguse üldtunnustatud ja ülimuslikele põhimõtetele. Seda õigust on tunnustanud ka Riigikohus 19. märtsil 2009 põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3‑4‑1‑17‑08 tehtud otsuses. Selles on märgitud: “Seadusandja peab õigusselguse põhimõttega arvestama siiski ka kohaliku omavalitsuse üksuste ja riigi vaheliste suhete reguleerimisel. […] Kuigi kohaliku omavalitsuse üksusel ei ole võimalik tugineda PS § 13 lõikele 2 õigusselguse põhimõtte allikana, saab ta käesolevas punktis märgitut arvestades tugineda õigusselguse põhimõttele kui ühele osale õigusriigi põhimõttest.“

IV. TAOTLUSE PÕHJENDUSED

4.1. Lisaeelarve on tervikuna vastuolus PS § 3 lg‑ga 1, §‑ga 10, § 115 lg‑ga 1, § 116 lg‑ga 2 ning §‑ga 154.

4.1.1. Lisaeelarve vastuvõtmine ja kehtestamine koos sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega on PS‑ga vastuolus.

28. Riigikogu on võtnud 2009. aasta lisaeelarve vastu koos “sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega“. Koos 2009. a riigieelarve seadusega on muudetud kokku 20 seadust, sh teeseadust, tulumaksuseadust, valla- ja linnaeelarve seadust, töötervishoiu ja tööohutuse seadust, mille muutmist käesoleva taotluse esitaja vaidlustab.

29. Riigieelarve seadus on formaalne seadus. PS § 115 lg 1 kohaselt võib riigieelarve seadus sisaldada vaid riigi kõigi kulude ja tulude kirjeid. Sama põhimõte on sätestatud ka riigieelarve seaduse (edaspidi RES) § 2 lg‑tes 1 ja 2, mille kohaselt riigieelarve sisuks on eelarveaastal riigile laekuvate tulude ning nende arvel riigi ülesannete täitmiseks ettenähtud kulude määramine vastavalt seadustele ning riigieelarve koosneb riigi eelarveaasta kõigist tuludest ja kuludest ning finantseerimistehingutest. PS § 116 lg‑s 2 on sätestatud, et Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Ülalnimetatud sättest tuleneb muuhulgas keeld siduda konkreetse aasta riigieelarve seadust teiste seaduste muutmisega. See kehtib ka lisaeelarve seaduse osas.

30. Riigikohus on asunud seisukohale, et teatud juhtudel võib kindla aasta osas vastuvõetud riigieelarve seadus sisaldada ka õigusnorme.[4] Ülalmärgitust hoolimata ei võimalda põhiseadus lisada konkreetse aasta riigieelarve seadusesse (ega ka selle muutmise seadusesse – lisaeelarvesse) teiste õigusaktide muudatusi. Riigieelarve ei tohi PS § 116 lõike 2 kohaselt muid seadusi muuta. Sama põhimõte on sätestatud riigieelarve seaduses (edaspidi RES) § 20 lõikes 2, mille kohaselt Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarve eelnõus muude seadustega või Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingutest tulenevaid kulutusi. Taotluse esitaja on seisukohal, et ülalviidatud keeld hõlmab ka keeldu siduda riigieelarve seaduse muutmine (käesoleval juhul 2009. aasta riigieelarve seaduse muutmise seadus) teiste seaduste muutmisega. Seega on riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus PS § 115 lõikega 1 ja § 116 lõikega 2 vastuolus, kuna lisaeelarve seadus on seotud ka muude seaduste muutmisega.

31. Riigieelarve seadus peaks PS § 115 lõike 1 kohaselt sisaldama vaid konkreetseid kulusid ja tulusid, mistõttu selles ei ole lubatud reguleerida vastavate tulude teket ja kulude kandmist. Lisaeelarve sisu on reguleeritud RES § 43 lõikes 1, mille kohaselt võib riigieelarve muutmiseks võtta Vabariigi Valitsuse ettepanekul eelarveaasta kestel vastu lisaeelarve, kui see on seotud kulude kogumahu suurendamise või vähendamisega. Lisaeelarve eelnõus võib ette näha ka riigieelarves määratud kulude otstarbe ja finantseerimistehingute muutmist. Seega ei viita ka RES vähimalgi määral lisaeelarve kehtestamisel muudele võimalustele kui kulude ja tulude mahu muutmisele. Muude seaduste (peale lisaeelarvega muudetava riigieelarve seaduse) muutmist koos riigieelarvega RES ei võimalda.

32. Põhiseaduse kommentaarides on asutud taotluse esitajaga samale seisukohale. Nimelt on seal märgitud: “Kõik muudatused riigi tulusid ja kulusid mõjutavates seadustes tuleb teha enne riigieelarve vastuvõtmist. […] Kui valitsuse poolt esitatud riigieelarve eelnõu eeldab teiste seaduste muutmist (nt maksude tõstmist või toetuste vähendamist), siis peab valitsus koos riigieelarve eelnõu esitamisega esitama kõik vajalikud seaduste muutmise eelnõud ning andma sellekohased selgitused riigieelarve seletuskirjas. Riigikogu peaks kõik taolised seadusemuudatused võtma vastu enne riigieelarvet. Kui riigieelarve ja teiste seaduste vastuolu ilmneb alles eelarve täitmise käigus, siis tuleb algatada eelarve muutmine või lisaeelarve.“[5] Seega saab riigieelarve seadusega määrata tulusid ja kulusid kindlaks vaid selle vastuvõtmise ajal kehtivate seaduste piires ja raamides. Riigieelarve seadusega koos (ühel ajal) ei ole võimalik muuta kulude ja tulude teket reguleerivaid seadusi. Taotluse esitaja möönab võimalust muuta lisaeelarvega seonduvalt ka muid õigusakte (sh maksuseadusi ja kulutuste tegemist reguleerivaid akte), kuid need muudatused tuleb lisaeelarve koostamisel seadustesse kõigepealt teha ning alles seejärel hakata muudetud seaduste alusel riigieelarvesse prognoositavaid tulusid ja kulusid kandma.

33. Ülalmärgitud seisukohta kinnitab üheselt ka RES § 42, mille lõikes 1 on sätestatud, et seaduse eelnõule, mis tingib vastuvõetud riigieelarve kulude suurendamise või tulude vähendamise, tuleb eelnõu algatajal lisada rahalised arvestused, milles on näidatud kulude katteallikad. Sama paragrahvi lõikest 2 tulenevalt algatab Vabariigi Valitsus RES § 42 lõikes 1 nimetatud seaduse vastuvõtmisel lisaeelarve, riigieelarve muutmise seaduse või vastuvõetud seaduse jõustumise tähtaja muutmise seaduse eelnõu. Sõna vastuvõtmisel viitab selgelt, et lisaeelarve või riigieelarve muutmise seadus algatatakse alles pärast kulusid või tulusid muutva seaduse vastuvõtmist. Enne taoliste seadusemuudatuste vastuvõtmist ei ole nendest juhinduva lisaeelarve seaduse vastuvõtmine võimalik.

34. PS § 3 lg 1 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus on vastuolus PS § 115 lg‑ga 1, § 116 lg‑ga 2 ja RES‑s sätestatuga. Ülalmärgitust tulenevalt on viidatud seadus vastuolus ka PS § 3 lg‑ga 1.

4.1.2. Lisaeelarve vastuvõtmise ja sellega seotud seaduste muudatuste jõustumise vahele ei ole jäetud mõistlikku aega, et taotluse esitaja jõuaks ümberkorraldusi teha (vacatio legis’e põhimõtte rikkumine).

35. Lisaeelarve võeti vastu 23. veebruaril 2009 ning jõustus 1. märtsil 2009. Väidetavalt selleks, et omavalitsused saaksid kulutusi kokku hoida muudeti lisaeelarve raames koolieelse lasteasutuse seadust, noorsootöö seadust ja spordiseadust. Muudatused jõustuvad 1. aprillil 2009.

36. Noorsootöö seaduse (edaspidi NTS) § 6 lg 1 punkti 1 kohaselt peab valla- või linnavolikogu määrama noorsootöö prioriteedid oma haldusterritooriumil ning sätestama nende saavutamiseks vajalikud ülesanded valla või linna arengukavas. Samuti tuleb nii seni kehtiva kui ka 1. aprillil jõustuva seadusemuudatuse kohaselt omavalitsuse volikogul kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid. Kohalik omavalitsus on vastu võtnud vastavasisulise arengukava ja toetuste taotlemise korra.[6] Samuti reguleerivad arengukava ja toetuse taotlemise kord sporditegevuse arendamist ja toetamist ning lasteaiakoha taotlemist[7] ning seavad eesmärgid alushariduse andmise korraldamiseks.[8] Kuivõrd riik on omavalitsuse rahastamise mahtu kõnealuste ülesannete arvelt oluliselt muutnud, siis tuleb linnal omakorda muuta vastavaid arengukavasid ja kordasid.

37. Lisaeelarvest tulenevate vajalike muudatuste tegemiseks jäetud aeg (1 kuu) ei ole mõistlik, et taotluse esitaja jõuaks teha ümberkorraldusi, mida lisaeelarve täitmine eeldab. Muuta tuleb arengukavasid ja kordasid, mis reguleerivad valdkondi, mille arvelt peaks kokku hoidma. Taotluse esitaja on sõlminud siduvaid lepinguid toetuste ja alushariduse andmiseks. Lepingute lõpetamiseks tuleb astuda teiste lepingupooltega läbirääkimistesse. Et järgida head haldustava, peab taotluse esitaja vastava valdkonnaga seotud isikuid teavitama muudatustest toetuste andmisel.

38. PS § 154 tõlgendades on leitud, et omavalitsuse ülesannete rahastamise reeglistik peab olema sellisel määral stabiilne, et ta vastaks õiguskindluse põhimõttele. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimisreeglistik võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikult ellu viia. Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate seaduste oluline muutmine eeldab mõistliku pikkusega vacatio legis’t. Kui omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivaid seadusi oluliselt muudetakse ja puudub mõistliku pikkusega vacatio legis, võib tekkida vastuolu selle põhimõttega.[9] Ülalmärgitud olukord on selgelt vastuolus PS §‑st 10 tuleneva õiguskindluse põhimõttega.

39. Lisaeelarve seletuskirjas selgitatakse, et KELS muutmise tõttu on võimalik kokku hoida 260 miljoni krooni, NTS muutmisega kaasneb kokkuhoid summas 21 miljonit krooni ning SpS muutmisega kaasneb kokkuhoid 171 miljonit krooni. Seletuskirjas on rõhutatud, et kokkuhoiu summad on toodud ligikaudselt, st riik ei tea ka ise, kas kokkuhoiu saavutamine sellises mahus on reaalselt võimalik. Kuivõrd kokkuhoidu ei ole praktiliselt võimalik saavutada isikute õigusi ja omavalitsuse PS‑st tulenevat õiguspärast ootust rikkumata, siis tuleb asuda seisukohale, et riik ei ole täitnud PS §‑st 154 tulenevat kohustust finantseerida omavalitsusele antud riigi ülesandeid. Ühtlasi on riigi tegevus olnud vastuolus proportsionaalsuse põhimõttega. Ebaselgeks jääb, kas riigi kavandatud kokkuhoid eeldab kõnealuste seadustega omavalitsusele pandud riigi kohustuste täielikku täitmata jätmist või võib omavalitsus siiski mingis osas noorsootööd ja sporti toetada. Kuigi seadus annab võimaluse toetada spordiorganisatsioone ja noorsootöö projekte juhul, kui omavalitsusel on selleks vahendeid, siis jääb arusaamatuks, milliste arvutuste tulemusena on jõutud järeldusele, et kokku hoitakse just selline summa. Kokkuhoiu summa on hinnanguline ning kuna see on antud maksimaalse määrana, siis võib järeldada, et selline kokkuhoid on saavutatav, kui omavalitsused spordiorganisatsioone ja noorsootööd üldse ei toeta.

4.2. Lisaeelarve § 17 p 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse (edaspidi TuMS) § 5 lg 1 p 1 on vastuolus PS § 3 lg‑ga 1, §‑ga 10, §‑ga 12, §‑ga 14, § 116 lg‑ga 2, §‑ga 154 ja §‑ga 157.

4.2.1. Omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa vähendamine rikub riigi ja omavalitsuste kokkulepet ning on vastuolus kohaliku omavalitsuse finantseerimise stabiilsuse nõudega.

40. 2009. aasta riigieelarve vastuvõtmise paketis muudeti koos teiste seadustega ka TuMS ja tõsteti kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa 11,9%‑lt 11,93%‑le. Selle kõrval võttis Riigikogu 17. detsembril 2008 vastu sotsiaalhoolekande seaduse, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ja nendega seonduvate seaduse muutmise seaduse, mille §‑ga 9 muudeti TuMS § 5 lg 1 p 1 ja sätestati, et alates 1. jaanuarist 2010 laekub maksumaksja elukohajärgsele kohaliku omavalitsuse üksusele aga juba 11,95% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust.

41. 1. aprillist 2009 jõustuvate TuMS muudatustega vähendatakse kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa 11,93%‑lt 11,4%‑le. Seega vähendatakse 2009. eelarveaasta kestel kohalike omavalitsuste olulisimat ja suurimat tuluallikat 0,53 protsendipunkti võrra (s.o 4,45% kohalikele omavalitsustele laekuvast tulumaksust), mis tähendab seaduse eelnõu seletuskirja kohaselt kohalike omavalitsuste tulude vähendamist summas 300 miljonit krooni.

42. Tallinna linn on enne riigi poolt omavalitsusüksuste eelarvetesse laekuva tulumaksu osa vähendamist kinnitanud 18. detsembril 2008 määrusega nr 51 Tallinna linna 2009. aasta eelarve, milles on arvestatud linna eelarve kulutuste ühe olulisema katteallikana tulu füüsilise isiku tulumaksust nimetatud ajahetkel seadusega sätestatud proportsioonides (s.o 11,93%). Seadusemuudatuse tõttu laekub Tallinna linna eelarvesse 2009. aastal ligikaudu 126 miljonit krooni vähem maksutulu.

43. Tulumaksu laekumiste proportsioonide muutmisega keskvalitsuse ja omavalitsusüksuste vahel suurendab riik tegelikkuses seni kohalikele omavalitsustele ettenähtud maksutulu arvel 300 miljoni krooni võrra riigieelarve tulusid. Maksutulu vähendamisega kaasneb taotluse esitaja ja teiste kohalike omavalitsuse eelarvetele topeltkoormus: tulumaksuosa äravõtmise kõrval tuleb arvestada ka füüsiliste isikute makstava tulumaksu olulise vähenemisega majanduslanguse tõttu.

44. Eelarveaasta kestel kohalike omavalitsuste tulude vähendamise kompenseerimiseks otsustati vähendada omavalitsustelt seadusest tulenevaid kohustusi. Selleks muudeti koolieelse lasteasutuse seaduses, noorsootöö seaduses ja spordiseaduses omavalitsustele pandud kohustusi. Eraldi muudeti veel teeseadust. Ülalviidatud seaduste muutmine ei kompenseeri aga kohaliku omavalitsuse tulude vähendamist, sest kohustusi vähendati oluliselt väiksemas mahus kui tulusid piirati.

45. Taotluse esitaja leiab, et 1. aprillil 2009 jõustuva TuMS § 5 lg 1 p 1 muudatus on sõnamurdlik ja vastuolus õiguskindluse ning kohalike omavalitsuste stabiilse finantseerimise tagamise põhimõtetega.

46. Taotluse esitaja selgitab, et kuni 31. detsembrini 2008 kehtinud maksukorralduse seaduse (edaspidi MKS) § 115 lg‑s 1 sätestati, et kui maksukohustuslane ei ole tasunud maksu seadusega sätestatud tähtpäevaks, on ta kohustatud arvestama ja tasuma tähtpäevaks tasumata maksusummalt intressi. Sama paragrahvi lõike 6 kohaselt laekus intress vastava maksu kohta, mis tähendas, et kui maksukohustuslane viivitas riigile laekuva maksu tasumisega, siis pidi maksukohustuslane tasuma viivituse eest intressi riigile. Kohalikule omavalitsusele laekuva maksuosa tasumisega viivitamisel laekus intress vastavale kohalikule omavalitsusele. Näiteks 2008. aastal pidid maksukohustuslased maksude tasumisega viivitamise eest maksma Tallinna linnale intresse järgmiselt: füüsilise isiku tulumaksu tasumisega viivitamisel intresse 12 258 663,58 krooni ja maamaksu intresse 1 634 435 krooni, kokku 13 893 098,58 krooni.

47. Riigi 2009. aasta eelarve läbirääkimisteks moodustatud Vabariigi Valitsuse ja omavalitsusliitude koostöökogu läbirääkimistel tegi riik ettepaneku muuta maksuintresside laekumise senist korda selliselt, et intressid laekuksid ainult riigile. 24. septembril 2008 sõlmitud läbirääkimiste lõpp-protokollis 2009. aasta riigieelarve osas leppisid riik ja omavalitsused kokku, et alates 2009. aastast laekuvad tulumaksu ja maamaksu intressid riigieelarvesse. Kohalike omavalitsuste tulude vähenemise kompenseerimiseks täies ulatuses (rõhutatud vastavalt kokkuleppele) pidi riik suurendama kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat. Kokkuleppe alusel ettevalmistatud maksukorralduse seaduse ja sellega seotud teiste seaduste muutmise seaduse eelnõus (333 SE III) märgiti eeltoodu kinnituseks, et KOV‑ga on saavutatud kokkulepe, et seadusemuudatustest tulenev alalaekumine kompenseeritakse KOV‑dele laekuva tulumaksu määra tõstmisega (kompensatsioonimehhanism KOV‑dele on üle vaatamisel).

48. 4. detsembril 2008 võttiski Riigikogu vastu maksukorralduse seaduse ja sellega seotud teiste seaduste muutmise seaduse, millega muudeti MKS § 115 lõiget 6 ja sätestati, et intress laekub riigile. Samuti muudeti TuMS § 5 lõike 1 punkti 1 ning tõsteti omavalitsustele laekuva residendist füüsiliste isikute tulumaksu määra 0,03 protsendipunkti võrra: 11,9%‑lt 11,93%‑le. Seadusemuudatused jõustusid 1. jaanuaril 2009.

49. Seega muutus 1. jaanuarist 2009 maksukohustuslaste poolt maksude tasumisega viivitamisel viivitusintressi saaja ning hakkas kehtima põhimõte, et kohalikele omavalitsustele hüvitatakse neile laekuvate maksude tasumisega viivitamisel makstavad intressid kohalikele omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksu osa tõstmise kaudu (0,03% protsendipunkti võrra). Eeltoodust tuleneb, et omavalitsusi ei jäetud viivistulust ilma, vaid nähti ette, et maksuviivistele vastavad summad hüvitatakse tulumaksueraldistega, kuna seaduse eelnõu algatajate sõnul on intresside senise arvestamise mehhanism ebaproportsionaalselt kulukas ning selle haldamise kulud võivad ületada saadava tulu[10].

50. Nagu eespool on selgitatud, muudeti lisaeelarvega teiste seaduste kõrval ka tulumaksuseadust ning langetati omavalitsustele laekuva füüsilise isiku tulumaksumäära 11,93 %‑lt 11,4%‑le.

51. Siinkohal on oluline rõhutada, et vaatamata omavalitsuste tulumaksumäära langetamisele ei taastatud kohalikele omavalitsustele ülekantavate maksude tasumisega viivitamiselt laekuvate intresside ülekandmise põhimõtet. Seega otsustas riik vaevalt kahe kuu möödumisel pärast seaduse jõustumist (1. jaanuaril 2009) taas kord muuta maksuintresside ülekandmise põhimõtteid ja tulumaksu osa suurust, jättes kohalikud omavalitsused nende maksude tasumisel makstavatest intressidest üldse ilma. Kui maksukohustuslane viivitab kohalikule omavalitsusele laekuva maksu tasumisega, siis kogub riik sellelt laekuva viivitusintressi edaspidi endale ning alates 1. aprillist 2009 on kohalike omavalitsuste tulubaas maksuintresside võrra väiksem. Selliselt on riik pärast 2009. aasta riigieelarve vastuvõtmist sõnamurdlikult ja õigusvastaselt suurendanud enda tulubaasi kohalike omavalitsuste arvel, rikkudes TuMS tulumaksu osa suurendamises väljenduse leidnud 2008. aasta lõpus omavalitsusüksuste ja riigi vahel sõlmitud kokkulepet (vt lisa 4). Riigieelarveseaduse § 9 lõikes 3 on sätestatud, et eelarvete tasandusfondi suurus riigieelarve eelnõus ja eelarvete tasandusfondi jaotus määratakse kindlaks kohaliku omavalitsuse üksuste ja kohalike omavalitsuste liitude volitatud esindajate ja Vabariigi Valitsuse esindajate vahelise kokkuleppe alusel. Kui kokkulepet ei saavutata, otsustab eelarvete tasandusfondi suuruse riigieelarve eelnõus ja selle jaotuse Vabariigi Valitsus ning esitab lahkarvamused eelarve eelnõu seletuskirjas Riigikogule. Tasandusfondi suurus ja selle jaotamise põhimõtted sätestatakse riigieelarves. Seega on omavalitsusliitude, kohaliku omavalitsuse üksuste ja Vabariigi Valitsuse vaheline kokkulepe Riigikogule riigieelarve vastuvõtmisel kohustusliku iseloomuga. Seadusandja on omavalitsusliitude ja Vabariigi Valitsuse vahelist kokkulepet ignoreerinud ja sellest mööda läinud.

52. Riigikohtu üldkogu on 19. aprilli 2004 otsuses rõhutanud, et kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia (nr 3‑3‑1‑46‑03).

53. Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi muutmine vaevalt mõni kuu pärast eelmise regulatsiooni kehtestamist kahjustab oluliselt omavalitsuse rahastamissüsteemi stabiilsust, sest muudab riigi tegevuse omavalitsustele piisavate rahaliste vahendite tagamisel ja seeläbi PS §‑de 154 ja 157 järgimisel prognoosimatuks ning ebausaldusväärseks. Mingil viisil ei saa lugeda finantsautonoomia stabiilsust tugevdavaks olukorda, kus ühe eelarveaasta kahe kuu jooksul otsustatakse omavalitsuste peamiseks tuluallikaks olevat füüsilise isiku tulumaksu osa kord suurendada ning vaevalt mõne kuu pärast seda hoopis kardinaalselt alandada 11,93%‑lt 11,4%‑le[11]. Seda eriti olukorras, kus riik ja omavalitsused on sõlminud kokkuleppe teatud liiki maksutulu tagamiseks ning riik on seda kinnitanud TuMS muutmise teel – kohalike omavalitsuste tulude vähenemise kompenseerimiseks täies ulatuses suurendatakse kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa ja tasandusfondi kogusummat.

54. Analoogselt sõnamurdlikult on riik toiminud ka teiste omavalitsustele pandud kohustuste finantseerimiseks omavalitsustele ettenähtud tulumaksu osa vähendamisel. Taotluse esitaja selgitab, et 1999. aastal vastu võetud tulumaksuseaduse (RTI, 30.12.1999,101,903) § 5 lg‑s 1 sätestati, et residendist füüsilise isiku poolt makstud või temalt kinnipeetud tulumaksust laekub 56% maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele. 17. detsembri 2003. a vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ja maamaksuseaduse muutmise seadusega (RTI, 29.12.2003, 88, 587 ) nähti ette tulumaksu määra järk-järguline alandamine 26 protsendilt 20 protsendile. Maksumäära vähendamise mõju kaotamiseks kohalikele omavalitsustele kehtestati, et maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusüksusele laekub 11,4% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust.

55. 8. detsembril 2004. aastal vastu võetud sotsiaalhoolekande seaduse ja puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse ning nendega seonduvate seaduste muutmise seadusega (RTI, 28.12.2004, 89, 604 ) anti kohalikele omavalitsustele üle seni riigi poolt määratud ja makstud 18‑aastase ja vanema inimese teovõimelisele hooldajale või eestkostjale hooldajatoetuste määramine ja maksmine. Sellega seotud kulude katmiseks muudeti eelpool nimetatud seaduse §‑ga 7 tulumaksuseadust järgmiselt:

· alates 1. jaanuarist 2005 laekus maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele 11,6% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust;

· alates 1. jaanuarist 2006 laekus maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele 11,7% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust.

56. Tallinna linna 2008. aasta eelarves kulus sotsiaalhoolekande seaduse § 23 lg‑s 2 nimetatud (täiskasvanud) puuetega inimeste hooldajatoetuseks 15,9 miljonit krooni, 2009. aasta eelarves on ette nähtud 18,9 miljonit krooni. Riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustus tagada sotsiaalhoolekanne koos selleks vajalike rahaliste vahenditega tuleneb muuhulgas sotsiaalhoolekande seaduse § 48 lg‑st 2 ja 3.

57. 20. juunil 2005 vastu võetud tulumaksuseaduse, sotsiaalmaksuseaduse ning sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadusega (RTI, 28.06.2005, 36, 277 ) sätestati, et maksumaksja elukohajärgsele kohalikule omavalitsusele laekub 2006. aastast 11,8% residendist füüsilise isiku maksustatavast tulust.

58. Vabariigi valitsusdelegatsiooni ja Omavalitsusliitude Koostöökogu läbirääkimistel 2007. aasta riigieelarve ning RES 2007–2010 osas lepiti kokku, et haridus- ja kultuuritöötajate palkade ühtlustamiseks alates 2003. aastast riigieelarves ette nähtud 100 000 000 krooni antakse üle omavalitsuste tulubaasi. Selleks suurendati kohalikele omavalitsustele laekuvat tulumaksuosa 0,1% protsendipunkti võrra 11,9%‑ni ning ülejäänud osa suunati tasandusfondi, suurendades tasandusfondi kogusummat 28,5 miljoni krooni võrra.

59. Eeltoodust nähtub, et omavalitsuste tulumaksu osa suurendamine lähtus esiteks riigi poolt füüsilise isiku tulumaksumäära alandamisega kaasneva maksutulu vähenemise kompenseerimise vajadusest. Teiseks on omavalitsuste tulumaksuosa protsendi suurendamine olnud seotud täiendava avaliku kohustuse panemisega või varasema kohustuse alafinantseerimise tasandamisega, suurendades tulumaksuosa varasemalt ülesande täitmiseks ettenähtud konkreetse riigieelarvelise eraldise võrra. Nüüd lisaeelarve paketi vastuvõtmisel vähendati tulumaksuosa 11,93%‑lt 11,4%‑ni, seega 2004. aasta tasemele. Kuid samas ühegi perioodil 2004–2009 pandud kohustuste täitmisest taotluse esitajat reaalselt ei vabastatud ega tulumaksumäära alandamist ei kompenseeritud, mis on vastuolus rahastamissüsteemi stabiilsuse ja piisavate rahaliste vahendite tagamise põhimõttega.

4.2.2. Omavalitsustele laekuva tulumaksu osa langetamine on vastuolus õiguskindluse ja konkreetsemalt õiguspärase ootuse põhimõtetega.

60. Õiguskindlus tähendab kõige üldisemas plaanis seda, et õiguse eesmärk on luua korrapära ja stabiilsust ühiskonnas, samuti kindluse kehtiva õigusliku olukorra suhtes[12]. Õiguspärase ootuse printsiibi kohaselt “on igaühel õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima. Õiguspärase ootuse põhimõte kaitseb autonoomiat: et isik saaks olla autonoomne, peab tal olema võimalus planeerida ning vähemalt mõistlikul määral ette näha oma tegude tagajärgi“[13].

61. Õiguskindlus ja õiguspärane ootus kohaliku omavalitsuse finantsautonoomia ja rahastamisallikate stabiilsuse tagamisel peaks väljenduma minimaalselt selles, et kohalikul omavalitsusel on eelarve koostamisel ja vastuvõtmisel avalike ülesannete planeerimiseks piisav selgus, milline on kohaliku omavalitsuse riigipoolne rahastamissüsteem ja peamised tuluallikad vähemalt eeloleva eelarveaasta jooksul. Vastasel juhul ei olekski kohalikul omavalitsusel võimalik eelarvetulusid ja ‑kulusid planeerida ning valla- ja linnaeelarve seaduse (edaspidi VLES) kohaselt eelarvet vastu võtta, sest omavalitsus ei saa olla piisavalt kindel, et riik mõne kuu pärast taas kord ei otsusta kohalike omavalitsuste rahastamise allikaid ümber vaadata ja muuta tulumaksuosa kui omavalitsuste peamist tuluallikat. Riigikohus on rõhutanud, et stabiilne ja teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksusel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia.[14] Neid põhimõtteid ei ole riik kohalikule omavalitsusele eraldatava füüsilise isiku tulumaksu osa kord ühes ja siis jälle teises suunas muutmisel järginud, millest tulenevalt on tulumaksu osa vähendamine koostoimes kohalike omavalitsuse finantstagatistega vastuolus PS §‑s 10 sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtetega.

62. Taotluse esitaja ei väida, et isikute õiguste piiramine või soodustuste lõpetamine ning omavalitsuste rahastamise reeglite muutmine oleks üldse lubamatu, kuid nii olulise küsimuse otsustamine kui omavalitsuste rahastamise poliitika kavandamine ja meetmete rakendamine peaks siiski toimuma enam kui mõnekuulise ajaperspektiiviga ning kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi arvestades. Oluline on rõhutada, et EKOH § 9 lg 6 vaimus 2008. aastal valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitudega maksuintressidele vastava summa omavalitsustele tagamise kokkuleppe sõlmimisel ja sellest lähtuvalt 2009. aasta 1. jaanuarist ka tulumaksuosa suurendamisel ei pidanud taotluse esitaja mingil viisil mõistlikult ette nägema ja arvestama, et juba kahe kuu pärast otsustab riik sõlmitud kokkuleppest taganeda ning seadusega ettenähtud tulumaksuosa hoopis oluliselt vähendada.

63. Eeltoodud kaalutlustel on lisaeelarvega alates 1. aprillist 2009 omavalitsustele, sh taotluse esitajale eraldatava tulumaksuosa vähendamine vastuolus õiguskindluse, finantseerimissüsteemi stabiilsuse ja piisavate rahaliste vahendite tagamise põhimõttega (PS §‑d 10, 154 ja 157) nende koostoimes. TuMS‑s sätestatud viisil tulumaksu osa langetamine on vastuolus omavalitsuse finantsstabiilsuse põhimõttega nii kitsamalt seoses omavalitsuste maksuintressidest, 18‑aastase ja vanema inimese teovõimelisele hooldajale või eestkostjale hooldajatoetuste jt kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ilmajätmisega kui ka laiemalt tulumaksu osa tervikuna langetamise tõttu. Omavalitsuste rahastamispõhimõtete sagedane muutmine takistab omavalitsustel neil lasuvate riiklike ja kohalike ülesannete planeerimist ning kujutab endast institutsioonigarantii rikkumist.

4.2.3. Lisaeelarvega tehtud kärbete tasakaalustamiseks ettenähtud väidetav kokkuhoid alushariduse andmise ning noorsootöö ja sporditegevuse toetamise arvelt läheb vastuollu põhiseadusest tulenevate kohustustega tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine ning isikute põhi- ja sotsiaalsed õigused.

64. Riigil on PS‑st tulenev kohustus tagada eesti rahvuse ja kultuuri säilimine ning isikute põhi- ja sotsiaalsed õigused: kohustus tagada alushariduse saamine, kohustus korraldada noorsootööd ning kohustus korraldada ja edendada sporti, mis lõppastmes tagavad eesti rahvuse ja kultuuri säilimise. PS § 37 deklareerib, et igaühel on õigus haridusele. Riigil ja omavalitsusel on kohustus selle õiguse tagamiseks üleval pidada vajalikul arvul õppeasutusi. PS §‑st 28 tuleneb isikute õigus tervisekaitsele ning riigi kohustus soodustada vabatahtlikku ja omavalitsuse hoolekannet. PS §‑st 14 tuleneb riigi kohustus tagada õigused ja vabadused. PS preambuli viienda lõike kohaselt peab riik tagama eesti rahvuse ja kultuuri säilimise läbi aegade.

65. Riigil on tulenevalt Eesti Vabariigi haridusseadusest (edaspidi HaS) ja koolieelse lasteasutuse seadusest (edaspidi KELS) kohustus anda alusharidust. HaS § 14 järgi on alusharidus teadmiste, oskuste, vilumuste ja käitumisnormide kogum, mis loob eeldused edukaks edasijõudmiseks igapäevaelus ja koolis. HaS § 24 lg 1 ja KELS § 2 lg 2 kohaselt omandatakse alusharidus lasteasutuses või kodus. HaS § 4 lg 5 kohustab riiki haridussüsteemi üles ehitama ning riigi haridusstandardit looma viisil, et igaühel oleks võimalus siirduda ühelt haridustasemelt teisele. Riigil on seega kohustus anda lisaks põhi- ja keskharidusele ka alusharidust. Alushariduse andmine aitab muuhulgas tagada ka eesti kultuuri säilimist.

66. NTS § 3 lõike 2 kohaselt on noorsootöö sisuks noorte sotsiaal-, kultuuri- ja tervisekasvatus, mis soodustab noorte vaimset ja füüsilist arengut. Seadusega on eeltooduga seonduvaid kohustusi pandud nii riigiorganitele kui ka kohalikele omavalitsustele.

67. Spordiseaduse (edaspidi SpS) § 2 kohaselt korraldavad ja edendavad sporti riik, kohaliku omavalitsuse üksused ja spordiorganisatsioonid kogu rahva kehalise ja vaimse vormi, sportliku eluviisi, samuti noorte sportliku eneseteostuse eesmärgil.

68. Nii alushariduse andmine kui ka noorsootöö ja sporditegevuse korraldamine ja toetamine on ülesanded, mis tuleb viia inimestele lähemale, st neid ülesandeid peab täitma õigustatud isikule kõige lähemal seisev riigivõimu esindaja (omavalitsusüksus), et tagada nende teenuste kõige parem kättesaadavus ja paindlikkus. Riik peab tagama isikute õigused ja vabadused. Riigi kohustusele vastanduvad isikute õigused. Kui riik ei täida oma kohustusi, siis laiemalt ei täida ta ka PS §‑st 14 tulenevat kohustust tagada isikute õigused. Riigil on kohustus korraldada alushariduse andmist, noorsootööd ja sporditegevust ning sellele vastanduvad isikute õigused neid teenuseid saada.

4.2.4. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 10 lg 1 muutmisega ja täiendamisega § 27 lg‑ga 1¹ ei saavutata omavalitsustele eraldatud rahaliste vahendite ja omavalitsusele antud kohustuste tasakaalu, mistõttu on lisaeelarve § 17 p 1 ja sellega muudetud TuMS § 5 lg 1 p 1 vastuolus PS §‑ga 154, § 3 esimese lausega ja PS § 116 teise lõikega.

69. Lisaeelarvega muudeti KELS, NTS ja SpS selleks, et vähendada omavalitsuste kulutusi summas, mille võrra vähendati omavalitsustele laekuvat tulumaksu. PS § 154 kolmanda lause kohaselt kaetakse riigieelarvest seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud. EKOH art 9 lg 1 alusel on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada, ning riigi rahandussüsteem peab olema piisavalt paindlik, et kohalike omavalitsuste rahalised vahendid oleksid vastavuses neile pandud ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegeliku muutumisega (art 9 lg 4). Siinjuures 1. märtsil 2009 jõustunud VLES § 7 näeb ette, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse vastavad summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi.

70. Seni kehtinud KELS § 10 lg 1 kohaselt oli valla- või linnavalitsusel kohustus luua kõigile ühe- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on antud valla või linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad, võimalus käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Lisaeelarvega muudeti osundatud sätet ning kohalikul omavalitsusel on alates 1. aprillist 2009 kohustus tagada lasteaiakoht kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele (lisaeelarve § 8 p 1). Lasteaiakoha saamise õiguse vanusetsensust tõsteti seega poole aasta võrra, mis tähendab, et alates 1. aprillist 2009 peab senise 6 aasta asemel olema lapsel võimalus lasteaias käia 5,5 aastat. Lisaeelarve seletuskirja kohaselt annaks seaduse muudatus väidetavalt võimaluse vähendada omavalitsuste kulusid ligikaudu 260 miljoni krooni võrra. Samuti täiendati KELS § 27 lõikega 1¹, mille kohaselt nähakse riigieelarves võimaluse korral ette toetus kohaliku omavalitsuse üksustele lasteasutuste kohtade loomiseks ja renoveerimiseks, lasteasutuste õpikeskkonna arendamiseks ja lasteasutuste õpetajate palgavahenditeks tingimusel, et kohaliku omavalitsuse üksus lisab riigieelarvest eraldatavale toetusele valla- või linnaeelarve vahendid (lisaeelarve § 8 p 2). Lisaeelarve seletuskirjas selgitatakse: “2009. aasta riigieelarves ei ole ette nähtud vahendeid lasteasutuste kohtade loomiseks ja renoveerimiseks. Kuna 2009. a lisaeelarvega ei kavandata vahendeid lasteasutuste toetuseks, tuleks muuta ka koolieelse lasteasutuse seadust ning sätestada, et nimetatud toetusvahendid nähakse ette võimaluse korral. Nimetatud muudatus võimaldab riigil majanduskeskkonna paranemisel tulevatel aastatel taas nimetatud meetmeteks vastavalt riigieelarve võimalustele vahendeid ette näha.“[15] Riik möönab seega, et lasteasutuste toetuseks peab vahendeid ette nägema, kuid samas ei nähta neid ette käesolevaks aastaks, kuna riigil ei ole selleks vahendeid.

71. Alushariduse andmine lasteaiakohtade kättesaadavaks tegemise näol on olnud aastaid riigi kohustus, mida ei ole suudetud täielikult täita. Õiguskantsler korraldas 2006. aasta lõpus ümarlaua, et arutada probleeme seoses lasteaiakohtade kättesaadavusega. Ümarlaua kokkukutsumise vajadus oli seotud asjaoluga, et omavalitsused ei suutnud täita KELS §‑st 10 tulenevat nõuet tagada igale 1–7‑aastasele lapsele lasteaiakoht. Õiguskantsleri koostatud ümarlaua kokkuvõttes kirjutatakse: “Rahvastikuministri andmetel on Eestis 88 481 last vanuses 0–6 eluaastat. Lasteaiakoha järjekorras on väidetavalt 22 184 last ning lasteaiakoha järjekorrad on 2006. aasta seisuga 42% omavalitsustest.“[16] Samuti on kokkuvõttes öeldud: “Riik on koolieelse lasteasutuse seadusega volitanud valla- ja linnavalitsusi lasteaiakohti looma, mistõttu peab riik kohalikke omavalitsusi selle ülesande täitmisel ka toetama. Õiguskantsler leiab, et kui omavalitsused ei suuda lasteaiakohta kõigile seda soovivatele lastevanematele tagada, siis peab riik sekkuma ning selgitama välja põhjused ja leidma lahendused põhiseadusest tuleneva kohustuse täitmiseks.“[17] Haridus- ja teadusminister on õiguskantslerile ühes lasteaiakohti puudutavas menetluses 2006. aastal vastanud: “/.../ ministeerium on esitanud taotluse täiendavate vahendite eraldamiseks riigieelarvest eelõpetuse finantseerimise toetamiseks.“[18] Seega juba 2006. aastal kehtinud rahastamispõhimõtete ajal oli riigipoolne finantseerimine selles valdkonnas ebapiisav. Riik on omavalitsusele andnud KELS‑ga kohustuse osutada lasteaiateenust ning samas loobub ise ülesande täitmiseks vajalike vahendite eraldamisest, jättes endale võimaluse valdkonda toetada juhul, kui tal selleks vahendeid peaks olema.

72. Riigil on PS‑st tulenev kohustus anda alusharidust ning ta on selleks volitanud kohalikke omavalitsusi. See tähendab, et riik peab kõnealuse kohustuse täitmiseks omavalitsustele, sh taotluse esitajale funktsiooni täitmiseks eraldama kooskõlas PS §‑ga 154 piisavalt raha.

73. VLES § 7 näeb ette, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või vähendatakse vastavalt kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi. Lisaeelarvega on taotluse esitaja tulusid vähendatud, aga ei ole vähendatud kohustusi määral, et oleks loodud olukord, kus omavalitsuse kohustused ja tulud oleksid omavahel tasakaalus. Nimelt peaks lisaeelarve seletuskirja kohaselt kulutusi vähendama asjaolu, et omavalitsus peab alates 1. aprillist 2009 tagama lasteaiakoha alates lapse 1,5‑aastaseks saamisest, mitte alates lapse 1‑aastaseks saamisest nagu seni. Sisuliselt ei ole võimalik aga kokkuhoidu riigi kavandatud mahus saavutada. Vanusetsensuse tõstmine poole aasta võrra ei too kaasa ühegi lasteaiarühma sulgemist või lasteaiakohtade vabanemist sellises mahus, mis võimaldaks saavutada riigi kavandatud kokkuhoidu. Muutus võib avaldada mõju üksnes lasteaiajärjekordade pikkusele. Seadusemuudatusega ei kaasne lasteaedade ülalpidamise kulude vähenemist. Hoone tarbib endiselt elektrit, kütet, vett jm. Ka personalikulu ei ole võimalik vähendada, sest haridus- ja teadusminister on lasteasutuse tervishoiutöötaja ja lasteasutuse majandamist tagavate ning õpetajaid abistavate (v.a õpetaja abi) töötajate ametikohtade loomise ja nende arvu määramise sidunud lasteasutuse rühmade arvu, hoone(te), maa-ala suuruse ja seisundi ning ruumide koormatusega.[19] Lastele, kes käivad seadusemuudatuse jõustumise hetkel lasteaias, kuid jäävad alla 1. aprillil 2009 jõustuvat vanusetsensuse määra, tuleb jätkata teenuse osutamist, kuna lastevanematel on õiguspärane ootus teenust saada.

74. Käesoleva aasta 10. märtsi seisuga annab taotluse esitaja alusharidust 19 931 lapsele. Lapsi vanuses 1–1,5 a on ligikaudu 248, s.o üksnes ligikaudu 1,25% lasteaias käivate laste arvust. Keskmine jooksev kulu ühe lapse kohta on 30 852 krooni aastas. Kui linn ei osutaks alates 1. aprillist 2009 enam teenust lastele, kelle vanus on alla 1,5 aasta, siis see tähendaks, et linn hoiaks kokku 7,65 miljonit krooni (248 alla 1,5‑aastast last korrutatuna ühele lapsele keskmiselt kuluva summaga 30 852 krooni). Lisaeelarve seletuskirjas toodud andmete põhjal peaks riigi hinnangul taotluse esitaja kokku hoidma aga koguni 73,947 miljonit krooni. KELS muutmise alusel oleks reaalne kokkuhoiusumma seega kõigest 10,3% riigi poolt esitatud arvestuslikust kokkuhoiusummast. Siinjuures tuleb märkida, et Tallinna linnas on 10. märtsi 2009 seisuga lasteaia järjekorras 7104 last (arv ei kajasta alla 1‑aastaseid lapsi), mis näitab, et tegelikkuses ei ole ka 7,65 miljoni kroonine kokkuhoid saavutatav. Lisaks sellele, et riik n‑ö vähendas vanusetsensuse tõstmisega omavalitsuse kulutusi, loobus riik 2009. aasta riigieelarves algselt ette nähtud 47,5 miljoni krooni maksmisest Tallinna linnale alushariduse andmise toetamiseks. Toetuse maksmisest loobumine eelarveaasta kestel seab ohtu taotluse esitajale seadusega pandud kohustuse täitmise tagada lasteaiakoht 1,5–7‑aastastele lastele ja on vastuolus õiguspärase ootuse põhimõttega. Tallinna 2009. aasta eelarves on alushariduse kuludeks kavandatud 821,628 miljonit krooni, sellest 147,378 miljonit krooni kaetakse lastevanemate poolt ning tasuliste teenuste osutamise arvel. Linna vahenditest kaetakse 674,250 miljonit krooni, sellest jooksvateks kuludeks 619,195 miljonit krooni (sealhulgas toetuste maksmiseks eralasteaedadele 13,535 miljonit krooni) ning investeeringuteks 55,055 miljonit krooni.

75. Eeltoodud põhjendustel tuleb asuda seisukohale, et riigi kavandatud kokkuhoidu ei ole võimalik saavutada, kuna alushariduse osutamiseks riigieelarvest eraldatavad summad olid juba enne lisaeelarvega vastu võetud kärpeid alarahastatud. Samuti ei ole võimalik lõpetada alushariduse andmist lastele, kes saavad alusharidust seadusemuudatuse hetkel, kuid jäävad alla uut vanusetsensuse määra. Antud juhul ei ole järelikult täidetud PS §‑st 154, EKOH artikli 9 lg‑test 1 ja 2 ning VLES §‑st 7 tulenevat põhimõtet, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse omavalitsusele pandud kohustusi või kui kohustusi ei vähendata, siis tuleb jätkuvalt tagada kohustuse täielik rahastamine. Kui seadusega otsustatakse kohaliku omavalitsuse finantseerimisallikaid vähendada, siis peab ka kohustuste vähendamine või äravõtmine olema reaalne, võimaldamaks ka tegelikkuses kohustuse täitmisest vabaneda ja kulutusi ära hoida. Antud juhul ei ole riik seda põhimõtet järginud, millest tulenevalt ei ole TuMS muutmisega tulumaksu osa langetamine õiguspärane. Riik on jätkuvalt kohustatud täitma PS §‑st 154 tulenevat kohustust katta riigieelarvest seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud. Samuti rikub riik PS § 3 lausest 1 tulenevat seaduslikkuse kohustust, kuna lisaeelarve ei ole kooskõlas PS §‑st 154 tuleneva kohustusega. Riik on vähendanud riigieelarvesse võetud kulusid, mis on ette nähtud KELS‑ga, mistõttu riik rikub ka PS § 116 teist lõiget.

4.2.5. Spordiseaduse § 3 punkti 2 ja noorsootöö seaduse § 6 lõike 1 punkti 2 muutmisega ei saavutata tasakaalu omavalitsustele eraldatud rahaliste vahendite ja omavalitsusele antud kohustuste vahel, mistõttu on lisaeelarve § 17 lõige 1 ja sellega muudetud TuMS § 5 lg 1 punkt 1 vastuolus PS §‑ga 154, § 3 esimese lausega ja PS 116 teise lõikega.

76. Seni kehtinud spordiseaduse (edaspidi SpS) § 3 punkti 2 kohaselt on vallal ja linnal kohustus toetada oma haldusterritooriumil asuvate spordiorganisatsioonide tööd. Käesoleva aasta 1. aprillil jõustub spordiseaduse § 3 punkti 2 uus redaktsioon, millega antakse omavalitsusüksustele kohustus kinnitada spordiorganisatsioonide valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid ning vajaduse korral näha ette omaosaluse tingimused toetuse saamiseks. Paragrahvi täiendatakse punktiga 2¹, mille kohaselt on vallal ja linnal kohustus toetada eelarveliste vahendite olemasolu korral oma haldusterritooriumil asuvate spordiorganisatsioonide tööd (lisaeelarve § 15). Lisaeelarve seletuskirja kohaselt annab SpS muutmine väidetavalt eelduse vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ligikaudu 171 miljonit krooni.

77. Seni kehtinud NTS § 6 lõike 1 punkti 2 kohaselt on valla- või linnavolikogul kohustus toetada antud valla või linna haldusterritooriumil tegutsevate noorteühingute noorteprogramme ja noorteprojekte, kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid. Käesoleva aasta 1. aprillil 2009 jõustuva muudatuse kohaselt tuleb omavalitsusüksustel kinnitada noorteühingute noorteprogrammide ja noorteprojektide valla- või linnaeelarvest toetamise tingimused, kord ja taotluste vormid ning vajaduse korral näha ette omaosaluse tingimused toetuse saamiseks. Samuti nähakse ette omavalitsusüksuse kohustus toetada eelarveliste vahendite olemasolul antud valla või linna haldusterritooriumil tegutsevate noorteühingute noorteprogramme ja noorteprojekte (lisaeelarve § 9). Muudatusega seotakse seega noorsootöö projektide toetamise ja spordiorganisatsioonide toetamise kohustus eelarveliste vahendite olemasoluga. Lisaeelarve seletuskirjas selgitatakse, et noorsootöö seaduse muudatus võimaldab vähendada kohalike omavalitsuste kulusid ligikaudu 21 miljonit krooni.

78. SpS ja NTS muutmisega riigi kavandatud kokkuhoidu ei kaasne. NTS ja SpS muutmisega antakse expressis verbis kohalikule omavalitsusele õigus neid valdkondi toetada lähtuvalt eelarve võimalustest. Sisuliselt toetati neid valdkondi vastavalt eelarve võimalustele ka enne seaduse muutmist, sest seni kehtinud õigus ei seadnud nende valdkondade toetamise maksimum- ega miinimummäärasid. SpS ega NTS muutmisega ei kaasne seega tagajärgi, mis muudaksid seni kehtinud olukorda. Kuigi NTS‑s ja SpS‑s öeldakse, et toetuse saamine on seotud omavalitsuse eelarve võimalustega, siis tuleb kõnealustest seadustest omavalitsusele siiski kohustus neid valdkondi toetada, mistõttu ei saa omavalitsus sellest kohustusest täielikult loobuda. Riik rikub seega PS § 116 teisest lõikest tulenevat nõuet, et Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Samuti on see vastuolus PS § 154 lõikega 2, mille kohaselt on riik kohustatud garanteerima kohalikule omavalitsusele riigieelarvest vahendid temale pandud ülesannete täitmiseks.

79. Tallinna linn toetab linna 2009. aasta eelarvest spordiorganisatsioonide tegevust 91 miljoni krooniga. Spordiorganisatsioonide toetamist reguleerib Tallinna Linnavolikogu 21. augusti 2008 määrus nr 28 “Sporditegevuse toetamise kord“[20]. Selle kohaselt esitatakse taotlused koos dokumentidega järgmise aasta kohta hiljemalt jooksva aasta 1. novembriks. Toetuse andmine koos toetuse suurusega otsustatakse kolme kuu jooksul avalduse esitamisest (§ 11).

80. Tallinna linn on kõik spordiorganisatsioonide taotlused 2009. aastal nende tegevuse toetamiseks läbi vaadanud ja toetuse suurused kindlaks määranud. Toetuste kogumaht on ligikaudu 100 miljonit krooni. Spordiorganisatsioonidega on 2009. aastaks sõlmitud 227 toetuste andmise lepingut. Toetuste andmise lepingud kehtivad kogu eelarveaasta kohta ja neid ei ole võimalik muuta. Linn on asunud realiseerima temale 2009. aasta riigieelarve seadusega antud õigusi ja eraldatud summasid ning vastavate eraldiste muutmine eelarveaasta kestel rikub tema õiguspärast ootust ning toob kaasa kahju (juba eraldatud sporditoetuste näol).

4.2.6. Kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamise meetmete rakendamisel ei ole riik omavalitsusega solidaarne.

81. Majanduslanguse ja riigi kärpekava mõjusid analüüsides võib tõdeda, et kohalike omavalitsuste, sh Tallinna linna eelarvevahendite vähenemine avaldub vähemalt järgmistes aspektides:

·        majanduse üldisest langusest tingitud maksutulude tagasihoidlikum laekumine ja maksuvõlgade kasv (‑252 miljonit krooni);

·        füüsilise isiku tulumaksuosa vähendamine 1. aprillist 2009 (‑126 miljonit krooni);

·        laekunud, kuid deklaratsioonidega katmata tulumaksu mitteülekandmine (‑40 miljonit krooni);

·        omavalitsuste ilmajätmine maksukohustuslaste maksuintressidest (‑14 miljonit krooni);

·        võlakohustuste võtmise ärakeelamine;

·        võetavate kohustuste kooskõlastamise kohustus ja nende piiramine olenevalt riigiasutuse suvast;

·        riigi eelarves kohalikele omavalitsustele ettenähtud üksikute eraldiste äravõtmine või vähendamine (nt hariduskulud ‑28,93 miljonit krooni; toetus munitsipaallasteasutustele ‑47,5 miljonit krooni).

82. Nii riigi kui ka omavalitsuste tulud kahanevad maksude laekumise vähenemise tulemusena (p 81 esimene alapunkt). Kõik ülejäänud p 81 alapunktides nimetatud kärped või piirangud tulenevad otseselt riigi enda täiendavast tegevusest omavalitsuste autonoomia kitsendamisel. Vaidlustatud normide selgitamisel ilmnes, et majanduslanguse ja seadusemuudatuste koosmõju toob kohalike omavalitsuste tulubaasi vähenemisele topeltkoormuse. Võrreldes 2008. aastaga laekub ainuüksi füüsilise isiku tulumaksu Tallinna linnale 2009. aastal ligikaudu 432 miljonit krooni vähem. Tulubaasi vähenemine nii suures mahus ohustab märkimisväärselt avalike ülesannete täitmist, avalike teenuste kättesaadavust ja kohaliku elu iseseisvat korraldamist.

83. Lisaeelarve seletuskirjas[21] rõhutatakse, et valitsuskoalitsioon on otsustanud vähendada erinevate avaliku sektori osade tegevuskulusid solidaarselt.

84. Sotsiaalriikluse põhimõte kohustab riiki looma (taotlema) õiglast sotsiaalset korda. Sotsiaalriikluse idee tähendab riigi üldist kohustust hoolitseda sotsiaalse õigluse eest, toimida sotsiaalselt[22]. Sotsiaalriikluse põhimõte on mõeldud looma ja toetama sotsiaalset solidaarsust[23]. Taotluse esitaja on seisukohal, et sotsiaalset õiglust ja vastutust tuleks kooskõlas PS §‑s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigusega jaotada võimalikult võrdselt.

85. Majanduskriisi tingimustes peavad kõik olema valmis arvestama, et senise status quo säilitamine ei pruugi olla võimalik ega (sotsiaalselt) õiglane. See asetab avaliku sektori valikute ette vaadata üle avalike ülesannete spekter, senised prioriteedid ja nende täitmise võimalused. Kui tulud vähenevad, siis ei saa välistada vajadust lükata vähem tähtsate ülesannete täitmine tulevikku.

86. Samas ei saa mingil juhul pidada õiglaseks ning riigi enda nimetatud solidaarsusprintsiipi järgivaks, et majanduslanguse mõju leevendamiseks hakkab riik suurendama enda tulusid omavalitsuste kui nõrgema poole arvel.

87. Teiseks on ebaõiglane ja võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus võlakohustuste piirangu seadmine ainult omavalitsustele ja nendest sõltuvatele üksustele. Riik ei ole endale ega temast sõltuvatele majandusüksustele seadnud mitte ühtegi võlakohustuse võtmise piirangut. Järelikult on majanduse stabiliseerimise ja konsolideeritud puudujäägi kontrollimise eesmärk jäetud puhtalt taotluse esitaja ja teiste omavalitsuste kanda. Tõsiseltvõetav ei ole lisaeelarve seaduse eelnõu seletuskirjas märgitu, et riigi valitseva mõju all olevate üksuste laenutegevust piiratakse juriidiliste isikute nõukogude kaudu. Esiteks ei ole see õiguslikult tagatud ning teiseks sõltub see ainult nõukoja enda suvast ning otsustest. Kolmandaks kahjustab kohalike omavalitsuste ja riigi mõju all olevate üksuste ebavõrdne kohtlemine konkurentsipõhimõtteid. Riigi mõju all olevatele isikutele on tagatud selge eelis oma majandustegevuse korraldamiseks ja arendamiseks, kuna neile võõrkapitali kaasamise piirangud ei laiene. Taotluse esitaja põhiseaduslike tagatiste riive väljendub kasvõi selles, et taotluse esitaja peab tema mõju all olevate üksuste tegevuste arendamiseks ja toetamiseks panustama täiendavaid rahalisi vahendeid, sest erinevalt riigi eraõiguslikest juriidilistest isikutest, ei ole taotluse esitaja üksustel võimalik kaasata täiendavaid finantseerimisallikaid (n‑ö võõrkapitali).

88. Põhimõtteliselt tähendavad käesolevas taotluses vaidlustatud seadusemuudatused, et omavalitsused ja ennekõike nende elanikud peavad kandma suuremat vastutust majanduslanguse ees ja olema topeltsolidaarsemad kui riik ise. Sotsiaalne ebaõiglus ja solidaarsusprintsiibi rikkumine väljendub selleski, et tulude üldise vähenemise taustal kahjustab omavalitsuste arvel riigi tulude suurendamine otseselt omavalitsuste elanike huve, kuna väheneb maksutulu arvel osutatavate avalike teenuste kättesaadavus ning nende kvaliteet. Sellest tulenevalt on füüsilise isiku tulumaksu osa langetamine koostoimes PS §‑dega 12 ja 154 vastuolus PS preambulis ja §‑s 10 sätestatud sotsiaalriikluse põhimõttega.

4.3. Lisaeelarve § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lõike 3 muutmine on vastuolus PS §‑ga 154, EKOH artikli 9 lg‑tega 1 ja 2 ning VLES §‑ga 7.

89. Lisaeelarvega muudeti teeseaduse § 16 lõiget 3. Sätte kohaselt määratakse raha jaotus riigimaanteede hoiuks ning kohalike teede hoiuks igaks eelarveaastaks riigieelarves. Kuni 1. märtsini 2009 kehtinud teeseaduse § 16 lg 3 teises lauses sätestati, et kohalike teede hoiuks nähakse riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 10 protsendile teeseaduse paragrahvi 16 lõikes 2 nimetatud määras kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Paragrahvi 16 lõike 2 kohaselt nähakse teehoiu rahastamiseks riigieelarves ette kulud üldsummas, mille suurus vastab vähemalt 75 protsendile kütuseaktsiisi, välja arvatud erimärgistatud kütuste ja maagaasi aktsiisi, ning 25 protsendile erimärgistatud kütuste aktsiisi kavandatavast laekumisest. Seega 1. märtsist 2009 ei sisaldu riigieelarves enam seadusega kindlaks määratud proportsioonis kulusid kohalike teede hoiuks, lähtudes kütuse aktsiisi kavandatavast laekumisest.

90. PS § 154 kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud riigieelarvest. EKOH artikli 9 lg 1 alusel on kohalikel võimuorganitel riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada ning riigi rahandussüsteem peab olema piisavalt paindlik, et kohalike omavalitsuste rahalised vahendid oleksid vastavuses neile pandud ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegeliku muutumisega (art 9 lg 4). EKOH artikli 9 lõige 2 nõuab, et kohalike võimuorganite rahalised vahendid oleksid vastavuses neile põhiseaduse ja teiste seadustega seatud kohustustega. Teeseaduse § 25 lõike 3 kohaselt korraldab valla- või linnavalitsus teehoidu kohalikel teedel ja on kohustatud nendel teedel looma tingimused ohutuks liiklemiseks. Teeseaduse alusel on majandus- ja kommunikatsiooniministri 17. detsembri 2002 määrusega nr 45 kehtestatud tee seisundinõuded, millega määratletakse tee seisund ohutuks liiklemiseks ning mille täitmine on kohustuslik kõigile avalikult kasutatavate teede omanikele. Tee seisund peab vastama vähemalt eelnimetatud määrusega kehtestatud tasemele. Samuti on teeseaduse alusel kehtestatud Tallinna linna teevalgustusnormid (Tallinna Linnavalitsuse 24. märtsi 2004 määrus nr 26) ja Tallinna linna välisvalgustuse suunad aastateks 2006–2015 (Tallinna Linnavolikogu 16. novembri 2006 otsus nr 330). Kuna kohalikele omavalitsustele eraldatavaid teehooldusele minevaid vahendeid on 2009. aastal eelmise aastaga võrreldes suures osas vähendatud, siis oleks tulnud leevendada ka tee seisundinõudeid ja teevalgustuse normatiive ning seeläbi vähendada kohaliku omavalitsuse kohustusi. Teeseadus nägi ette kohustuse tagada omavalitsusüksusele kohalike teede hoiuks vähemalt 10% teehoiuvahenditest. Lisaeelarvega vähendati kohalike teede hoiuks eraldatavate vahendite mahtu allapoole 10% teehoiuvahenditest põhjendusega, et riigieelarve tuludest ei piisa nimetatud mahus kohalikele teedele toetuste maksmiseks. Samas ei muudetud aga kohalike omavalitsuste kohustuste mahtu, nagu VLES § 7 ja PS § 154 lg 2 nõuavad.

91. Riigi 2009. aasta eelarves määrati kohalikele omavalitsustele teehoiuks 378 miljonit krooni. Lisaeelarvega vähendati teehoiuks määratud vahendeid 200 miljonit krooni, seega kokku eraldatakse 2009. aastal kohalikele omavalitsustele teehoiuks 178 miljonit krooni. Võrdluseks võib tuua 2008. aastal samaks otstarbeks eraldatud summad. Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2008 korraldusega nr 93 “Avalikult kasutatavate kohalike teede hoiuks eraldatud raha jaotuse kinnitamine omavalitsusüksuste lõikes 2008. aastal“ jaotati omavalitsuste vahel teehoiuks 670 miljonit krooni, millest Tallinna linnale eraldati 70 641 700 krooni. 2009. aasta kohta ei ole Vabariigi Valitsus vahendite jaotust veel teinud, kuid võib eeldada, et vahendite jaotuse proportsioon on 2008. aastaga sarnane.

92. Valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimistel 2009. aasta riigieelarve osas seati eesmärgiks omavalitsustele stabiilse, seadustel põhineva tulubaasi kindlustamine, mis tagaks omavalitsustele seadustega ja seaduste alusel pandud ülesannete täitmiseks vajaliku tulu, võimaldaks teha kohalikuks arenguks vajalikke investeeringuid ning tagaks omavalitsustele jätkusuutliku arengu. Muuhulgas lepiti kokku jätkata läbirääkimisi teehoiu vahendite kulupõhiste jaotuspõhimõtete väljatöötamiseks, mis arvestaksid liiklusohutuse, keskkonnakaitse ja tee seisundi nõudeid, piirkonna ja riiklikke arengukavasid, eeldatavat liiklussagedust ning muid olulisi asjaolusid eesmärgiga tagada nimetatud vahendite õiglasem jaotus, et toetada kohalike maanteede ja tänavate rahastamist tulenevalt teeseadusest. Eesmärgiks seati jätkata läbirääkimisi kohalike teede hoiuks eraldatavate vahendite mahu suurendamiseks 30%‑ni kütuseaktsiisist teehoiuks laekuvatest vahenditest ja selle sätestamiseks.

93. Eeltoodust järeldub, et lisaeelarvega vähendatakse eelarveaasta keskel oluliselt Tallinna linnale teede hoiuks eraldatavaid vahendeid. Samas ei ole muudetud ega vähendatud taotluse esitaja kohustusi, mis vastaks kulutuste vähendamisele. Taotluse esitaja on kohustatud tagama õigusaktidega sätestatud teehoiunõudeid, olenemata kohustuste täitmiseks vajalike vahendite vähendamisest. Tallinna linnal on küll kohustus korraldada teehoidu linna teedel ning luua tingimused ohutuks liiklemiseks seadusega sätestatud tingimustel, kuid ülesande kohaseks täitmiseks vajalikus mahus rahalisi vahendeid ette nähtud ei ole. Sellest tulenevalt on teehoiu kohustuse täitmiseks ettenähtud vahendite vähendamine koostoimes PS §‑ga 154 ja EKOH artikli 9 lõigetega 1 ja 2 vastuolus VLES §‑s 7 sätestatud põhimõttega, et kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse õigusakte, mille alusel eelarve tulud vähenevad, siis vähendatakse omavalitsusele pandud kohustusi.

4.4. Lisaeelarve § 19 p‑d 2 ja 3 ja nendega kehtestatud TTOS §‑d 12² ja 31³ on vastuolus PS §‑ga 10 ja § 116 lg‑ga 2.

94. Omavalitsuse kui tööandja kulutused suurenevad tulenevalt töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muutmisest seoses tööandja kohustusega maksta haigushüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust.

95. Käesoleva aasta 1. juulist jõustub riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 19 p‑ga 2 kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (edaspidi TTOS) § 12², mille kohaselt tuleb tööandjal maksta töötajale hüvitist haigestumise või vigastuse neljanda kuni kaheksanda päeva eest 80% töötaja keskmisest töötasust (haigushüvitis). Seadusemuudatusega kaasneb taotluse esitajale kui tööandjale oluline kulu. Haigushüvitist makstakse nii töölepingu alusel töötavale isikule kui ka avalikule teenistujale[24].

96. 2008. aastal väljastati Tallinna linna asutuste töötajatele 14 859 haiguslehte kokku 109 818 haiguspäevaga. Haigusperioodi kestus oli keskmiselt 7,39 päeva. Tallinna linn tööandjana on kohustatud hüvitama sellest töötajale keskmiselt 4,39 (7,39–3) päeva. Keskmine päevapalk linna asutustes oli 2008. aastal 402,27 krooni. Maksimaalne lisakulu alates TTOS muudatuse jõustumisest 1. juulist ning eeldusel, et töötajate haigestumus eelmise aastaga võrreldes ei muutu, oleks järgmine: 4,39 x 402,27 x 0,8 x 14 859 x 0,5 = 10 496 079 krooni. Nimetatud summa võib olla väiksem ainult tingituna haiguslehtedest, mille kestus ületab 8 päeva, millest alates katab kulud ravikindlustus.

97. Tuginedes EKOH artiklile 9 ja VLES §‑le 7, peab riik hüvitama kulutusteks tehtavad summad või vähendama kohaliku omavalitsuse üksusele pandud kohustusi, kui pärast eelarve vastuvõtmist on kehtestatud õigusakt, mille alusel eelarve kulud suurenevad. Sama põhimõte tuleneb ka PS § 116 teisest lõikest. TTOS muudeti pärast eelarve vastuvõtmist ning selle tõttu suurenevad Tallinna linna kohustused 2009. aastal töötajatele makstavate haigushüvitiste summa võrra. Vastavaid rahalisi vahendeid kaasnevate kulude katmiseks ei ole aga riik omavalitsustele seadusemuudatusega ette näinud, mis on vastuolus PS § 154, EKOH artikli 9 lg‑tega 1 ja 2 ning VLES § 7 lg‑ga 1.

98. Eeltoodud kaalutlustel rikub riik ka PS § 116 lg 1, mille kohaselt riigieelarve või selle eelnõu muutmise ettepanekule, mis tingib nendes ettenähtud tulude vähenemise, kulude suurendamise või kulude ümberjaotamise, tuleb algatajal lisada rahalised arvestused, mis näitavad ära kulude katteks vajalikud tuluallikad. PS § 116 lg 2 sätestab, et riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. Haigushüvitise maksmise kohustuse näol on tegemist seadusest tuleneva uue kuluga, mille peab kandma tööandja, s.o Tallinna linn. Lisaeelarvele ei ole kulude katteks vajalikke tuluallikaid ega nende arvestusi lisatud. Lisaeelarve seaduse või selle käigus vastuvõetud teiste seadustega pole TTOS‑ga Tallinna linnale kaasnevate rahaliste lisakohustuste katmist ette nähtud. Vastupidi, Tallinna linnale pandud uue kohustuse taustal hoopis vähendati kohalikule omavalitsusele eraldatud tulumaksu osa. Seega on ilmne, et haigushüvitiste kulusid ei ole omavalitsuste tulubaasis kajastatud.

4.5. Lisaeelarve § 20 p‑d 3 ja 4 ning nendega kehtestatud VLES §‑d 8¹ ja 28¹ on vastuolus PS §‑dega 10, 11, 13 ja 154.

4.5.1. VLES § 8¹ kohustuse võtmise õiguse piiramise tingimused on vastuolus õigusselguse põhimõttega ning PS §‑ga 154.

99. 1. märtsist 2009 jõustunud valla- ja linnaeelarve seadust (edaspidi VLES) täiendati §‑ga 8¹, millega seati kohalikele omavalitsustele olulisi piiranguid võlakohustuste võtmisel. Seaduse täiendamise tulemusena on omavalitsustel keelatud kuni kolmel eelarveaastal emiteerida võlakirju, võtta laenu, kapitalirendi- ja faktooringukohustusi, teenuse kontsessiooni kokkuleppest tekkivaid kohustusi, pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist, kui sisemajanduse koguprodukt on vähenenud kaks kvartalit järjest.

100. Põhimõtteliselt on kohalikul omavalitsusel edaspidi õigus võtta VLES §‑s 8¹ nimetatud võlakohustusi ainult seoses perioodi 2004–2006 struktuuritoetuse seaduse ja perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse alusel saadava toetuse (edaspidi struktuuritoetus) ning välislepingute alusel Eesti Vabariigile eraldatava toetuse (edaspidi muu välisabi toetus) sildfinantseerimiseks, struktuuritoetuse või muu välisabi toetuse saamiseks vajaliku omafinantseeringu tagamiseks või enne seaduse jõustumist võetud eelnimetatud olemasolevate kohustuste refinantseerimiseks, kui rahandusministeerium annab selleks oma kooskõlastuse (VLES § 8¹ lg 2).

101. Ka europrojektide elluviimiseks välisabi kaasfinantseerimisel tuleb vastavalt seaduse muudatustele arvestada võimalusega, et rahandusministeeriumil on õigus keelduda võõrkapitali kaasamiseks nõusoleku andmisest ja jätta võlakohustuse võtmise taotlus kooskõlastamata (VLES § 8¹ lg 3).

102. Võõrkapitali kaasamise imperatiivne keeld laieneb lisaks omavalitsusele kui avalik-õiguslikule isikule ka valla või linna otsese või kaudse valitseva mõju all olevale üksusele, mille tuludest üle poole moodustavad tulud vallalt või linnalt, riigilt või muudelt avalik-õiguslikelt juriidilistelt isikutelt või eelnimetatud isikute valitseva mõju all olevatelt sihtasutustelt.

103. Oluline on märkida, et riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega ei kehtestatud võlakohustuste võtmise piiranguid riigi enda otsese või kaudse valitseva mõju all olevatele majandusüksustele. Seega laienevad seaduse kehtestamisel oluliseks peetud makromajandusliku stabiilsuse tagamise ning valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimise eesmärgid ja piirangud ainult kohalikele omavalitsustele ning neist sõltuvatele üksustele.

104. Kohalike omavalitsuste suhtes VLES §‑s 8¹ sätestatud juurdepääsupiirang kapitaliturule kehtib kuni 2011. aasta lõpuni.

105. Taotluse esitaja on seisukohal, et omavalitsuste tulubaasi vähendamine, võlakohustuste võtmise imperatiivse keelu ja võõrkapitali kaasamise kooskõlastamise nõude kehtestamine rikub põhiseadusevastaselt kohaliku omavalitsuse autonoomiat ja finantstagatisi PS §‑de 154 ja 157 tähenduses, on vastuolus PS §‑s 10 sätestatud õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtte ning §‑s 11 sätestatud proportsionaalsuse kui tõrjepõhiõigusega. Lisaks on põhiseadusevastane ja taotluse esitaja õigusi kahjustav Vabariigi Valitsuse poolt toimetulekutoetusteks ettenähtud vahendite jaotamise põhimõtete muutmine sotsiaalhoolekande seaduse nõudeid eirates.

106. Vastavalt VLES §‑le 8¹ sõltub kohalike omavalitsuste õigus kohustuse võtmisel edaspidi sellest, kas sisemajanduse koguprodukt (SKP) on suurenenud või vähenenud. Kui SKP on vähenenud kaks kvartalit järjest, siis ei ole omavalitsustel õigus avalike ülesannete täitmiseks võõrkapitali kaasata.

107. SKP näitab tinglikult riigi lõpptoodete ja ‑teenuste koguväärtust mingil ajahetkel. SKP on muutuv suurus, mille kasvu või vähenemist ei ole kohalikel omavalitsustel võimalik otseselt mõjutada. Kuna SKP on seotud riigi üldise majandusarenguga, võib see iga kvartal muutuda, ja tavaliselt ongi SKP iga kvartal erinev. Oluline on seegi, et SKP-d hinnatakse ajalises nihkes n‑ö tagantjärele eelmiste perioodide kokkuvõtetena. Seetõttu ei ole ei riigil endal ega Tallinna linnal võimalik tõsikindlalt otsustada, kas eelarveaastal näiteks teises ja kolmandas kvartalis SKP väheneb või suureneb. Selle kohta on võimalik teha ainult oletusi (prognoose). Riik saab majanduspoliitikaga mõjutada majandusprotsesse, kuid sellest ei saa teha põhjapanevaid arvutusi ega järeldusi SKP kohta tulevikus.

108. Põhiseaduse §‑dest 10 ja 13 tuleneva õigusselguse põhimõtte järgi peab (põhi)õigust riivav seadus olema piisavalt määratud. Riigikohus on rõhutanud, et õigusnormid peavad olema piisavalt selged ja arusaadavad, et üksikisikul oleks võimalik avaliku võimu organi käitumist teatava tõenäosusega ette näha ja oma käitumist reguleerida[25]. Õigusselguse põhimõte aitab seega tagada õigusnormide piisava selguse, et isikutel oleks võimalik üheselt aru saada oma õigustest, kohustustest ja käitumise õiguslikest tagajärgedest (sh vastutusest) ning oma tegevusi mõistliku ettenähtavusega kujundada. Õigusselguse põhimõtte kohane järgimine peaks looma vähemalt eelduse isikutele õiguspäraseks käitumiseks ilma ülemääraste pingutusteta õigusnormide selgitamisel ja õigusnormi tegeliku sisu koos hilisemate võimalike üllatuste ärahoidmisega.

109. Taotluse esitaja leiab, et omavalitsuste kohustuste võtmise õiguse sidumine sisemajanduse koguproduktiga ei ole piisavalt õigusselge, tagamaks omavalitsustele ühese arusaadavuse, kas neil on õigus riigi pandud kohustuste ja kohaliku elu korraldamiseks täiendavaid finantseerimisallikaid kaasata või mitte. Tuleb rõhutada, et seadusandja peab otsustama kõik kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse ja finantsautonoomia piiramise seisukohalt olulised küsimused.

110. Kohalikud omavalitsused täidavad riiklikke ülesandeid ja korraldavad iseseisvalt kohalikku elu. Vastavalt PS § 157 lg‑le 1 on kohalikul omavalitsusel iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. Kohalik eelarve ongi aluseks omavalitsuslike haldusfunktsioonide täitmisele vallas või linnas ja on olulisemaid vahendeid omavalitsusüksuse arengu kavandamisel[26]. VLES § 2 lg 1 kohaselt koosneb valla- ja linnaeelarve vastava omavalitsusüksuse eelarveaasta kõigist tuludest ja kuludest ning finantseerimistehingutest. Kohalik eelarve on järelikult omavalitsuse eelarveaasta eesmärkide ja ülesannete ning nende täitmiseks vajalike kulutuste peegel.

111. Avaliku võimu teostamine eeldab pikaajalist planeerimist (eelarvestrateegia ja arengukavade koostamine, eelarve ettevalmistamine ja vastuvõtmine, riigihangete korraldamine jne). Tegevuste pikemaajalise kavandamisega tuleb arvestada ka eelarve vastuvõtmisel. See tähendab vähemalt järgnevaks eelarveaastaks otsuse tegemist ka selle kohta, kas omavalitsuse eelarvevahendid on ülesannete täitmiseks piisavad ning kui palju on eelarvetulude ja ‑kulude vahe katmiseks vaja võtta laenu või kasutada muid finantseerimistehinguid (VLES § 2 lg‑d 1 ja 1²).

112. Taotluse esitaja on seisukohal, et kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmise ja arenguplaanide (nt haridusasutuste ülalpidamine, ühisveevärgi ja ‑kanalisatsiooni arendamine, teede ja tänavate ehitamine) sidumine SKP‑ga muudab kohalikele omavalitsustele vajalike investeeringute kavandamise prognoosimatuks ning VLES § 2 lõikes 1 sätestatud eelarvetasakaalu põhimõtte järgimise võimatuks, kuna eelarve vastuvõtmise ajal ei ole omavalitsusele teada, milliseks kujuneb SKP ja kas tal on õigus eelarveaasta jooksul kohustusi võtta. Eriti kahjustab ebaselge kohustuse võtmise piirang nende tegevuste kavandamist, mida ei kaeta riigieelarves ettenähtud eraldistega. Üheks selliseks näiteks on kohaliku elu küsimused. Sellest tulenevalt ei ole VLES § 8¹ piirang piisavalt õigusselge, et tagada taotluse esitajale ühene arusaadavus, kas ja kui suures mahus on neil õigus 2009. aastal ja edaspidi ülesannete täitmiseks laenu võtta, emiteerida võlakirju või kasutada muid VLES §‑s 2 sätestatud võõrkapitali kaasamise võimalusi. Õigusselguse põhimõtte eiramine takistab kohaliku omavalitsuse iseseisvat ja omal vastutusel korraldamist, rikkudes nii omavalitsuse finantsautonoomiat kui ka tervikuna institutsioonigarantiid PS §‑de 154 ja 160 tähenduses.

113. SKP ei peegelda iga konkreetse kohaliku omavalitsuse või nende mõju all olevate isikute võimet võtta ja täita võlakohustusi, seega ei saa see olla aluseks kohustuste võtmise piirangu seadmisele seoses eelarve puudujäägiga. VLES § 8¹ lg 1 alusel kõikidele omavalitsustele laenupiirangu seadmine, arvestamata tema tegelikku majanduslikku seisundit, tulubaasi suurust, olemasolevaid kohustusi ja võimet neid täita, on vastuolus PS §‑s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega.

4.5.2. Omavalitsustele laenukeelu seadmine rikub oluliselt õigussubjektsuse ja institutsioonigarantiid ega ole proportsionaalne.

114. Valla- ja linnaeelarve seadust täiendati paragrahviga 8¹, mille lõike 1 kohaselt sätestatakse valdadele, linnadele ja nendest sõltuvatele üksustele kohustuste võtmise piirangud seoses eelarve puudujäägiga. Piirang sätestatakse kuni kolmeks eelarveaastaks, kui SKP on vähenenud kaks kvartalit järjest.

115. PS § 154 lg 1 kohaselt otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduse alusel iseseisvalt. Nimetatud sättest tuleneb kohaliku omavalitsuse institutsiooni garantii, mis hõlmab kolme tasandit:

115.1 õigussubjektsuse garantii (kohaliku omavalitsuse koha õiguslik tagamine terviklikus avaliku halduse organisatsioonis, kus eri haldustasandid ja halduskandja esinevad omavahel seotud ja tasakaalustatud süsteemina – tagab vertikaalse võimude lahususe);

115.2 institutsiooni garantii (kohaliku omavalitsuse kui õiguse institutsiooni säilitamine, st kohaliku omavalitsuse iseseisev, omal vastutusel korraldamine);

115.3 subjektiivse õigusliku seisundi garantii (kohaliku omavalitsuse garantii kohtuliku kaitse tagamine).

116. PS‑st tulenev põhimõte, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt, tähendab seda, et PS lähtub kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttest. Tegu on vertikaalse võimude lahususe väljendusega, kus kohaliku elu küsimuste lahendamisega tegelevad detsentralisatsiooni põhimõtte alusel isikutele kõige lähemal asuvad avaliku võimu organid.

117. Ilmekalt kajastab PS § 154 lg‑s 1 sätestatud iseseisva otsustamise õigusest tulenevat omavalitsuse autonoomiat ja olemust EKOH preambul, kus on sätestatud kohaliku omavalitsuse üldpõhimõtted. Muu hulgas märgitakse seal, et tõelise vastutusega töötavate kohalike omavalitsuste asutuste olemasolu saab tagada efektiivse ja kodanikule lähedalseisva juhtimisega, et kohalike omavalitsuste kaitse ja tugevdamine Euroopa riikides annab olulise panuse demokraatiale ja võimu detsentraliseerimise põhimõtetele tugineva Euroopa ülesehitamisele ning et selleks on tarvis demokraatlikult moodustatud otsuseid langetavatele organitele tuginevaid kohalikke omavalitsusasutusi, millel on oma kohustuste, nende kohustuste täitmiseks vajalike vahendite ja viiside ning tarvilike rahaliste vahendite suhtes ulatuslik autonoomia. EKOH art 3 lg 1 määratleb, et kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust.

118. Ka Riigikohus on rõhutanud, et oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab omavalitsuse autonoomiat, mis on EKOH aluspõhimõte. Kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides ning see tähendab seda, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. Lisaks on Riigikohus eitanud n-ö ühe võimukeskme käsitlust ning rõhutanud, et kohalike huvide realiseerimine kohalikul tasemel, vajaduse korral ka vastuolus keskvõimu huvidega, on omavalitsuse autonoomia põhimõtte olemuslik sisu (vt Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2005 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑1‑05, p 17, p 35).

119. Eeltoodut silmas pidades on taotluse esitaja seisukohal, et lähtudes PS § 154 lg‑s 1 sätestatud kohaliku omavalitsuse autonoomiast ning EKOH‑st tulenevatest detsentraliseerimise põhimõtetest, ei või seadusandja kohalikku demokraatiat ignoreerida ning õigusregulatsiooni kaudu allutada kohaliku omavalitsuse tegevust nende pädevusse kuuluvates küsimustes sisuliselt riigi keskvõimu (Rahandusministeeriumi) kontrollile. Kohaliku omavalitsuse institutsiooni garantii kaitseb kohalikku omavalitsust seadusandjapoolse kohaliku omavalitsuse ülesannete ringi sekkumise eest ning nõuab, et kohalikul omavalitsusel oleks ülesannete täitmisel vajalik mänguruum. Kohaliku omavalitsuse iseseisvuse põhiseaduslik garantii väljendub muuhulgas ka põhimõttes, et omavalitsusele peab olema tagatud piisav rahaline otsustamisvabadus ülesannete täitmiseks, kui need kuulvad kohaliku omavalitsuse põhiolemusse.

120. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslike tagatiste piiramine on lubatud siis, kui see on formaalselt ja materiaalselt õiguspärane (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 8. juuni 2007 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑4‑07, p 19; 19. märtsi 2009 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑17‑09, p 23).

121. Tallinna Linnavolikogu hinnangul kujutab VLES § 8¹ sisu endast eelkõige riivet kohaliku omavalitsuse oma vastutuse, st kohaliku elu küsimuste iseseisva (st ilma riigilt lähtuvate suunisteta) lahendamise osas. Oma vastutus tähendab ka õigust riiki otsustusprotsessi mitte kaasata. Käesoleval juhul peab kohalik omavalitsus, sh Tallinna linn, hakkama sisuliselt kõigi kohustuste võtmiseks pöörduma Rahandusministeeriumi poole, kes otsustab igal üksikjuhtumil iseseisvalt, kas kohalik omavalitsus saab end mingi kohustusega siduda või mitte. Eriti problemaatiliseks tuleb pidada VLES § 8¹ lõikes 1 nimetatud “muid pikaajalisi kohustusi“. See hõlmab märkimisväärset osa kohaliku omavalitsuse sõlmitavatest lepingutest (kestvuslepingud teenuste osutamiseks ja tööde teostamiseks). Taotluse esitaja hinnangul ei ole selline riive proportsionaalne ning läheb nõnda vastuollu proportsionaalsuse põhimõttega, mis tuleneb PS § 11 teisest lausest ning mille kohaselt peavad õiguste ja vabaduste piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud.

122. PS §‑st 11 tulenevalt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas PS‑ga. Proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et piirangud seatakse, kui see on hädavajalik. Seadus on demokraatlikus ühiskonnas vajalik siis, kui see on püstitatud eesmärgi saavutamiseks sobiv ehk kohane, vajalik kitsamas tähenduses ehk tarvilik ning mõõdukas ehk proportsionaalne kitsamas tähenduses[27]. Piirangutel peab olema piisavalt tähtis eesmärk, piirang peab selle eesmärgi saavutamiseks sobima ning olema sobivatest lahendustest leebeim, st jätma kohalikule omavalitsusele võimalikult suure iseseisvuse.[28]

123. Ka Riigikohus on korduvalt väljendanud seisukohta, et tagamaks kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse põhiolemuse säilimist, peab selle piirang olema proportsionaalne ehk piirangu eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 16. jaanuari 2007 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑9‑06, p 23; 19. märtsi 2009 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑17‑09, p 51). Sama nõuet väljendab administratiivkontrolli kohta ka EKOH art 8 lg 3, mis sätestab, et administratiivkontrolli kohalike võimuorganite üle tuleb teostada viisil, mis tagab, et kontrollorgani sekkumise ulatus oleks tasakaalus kaitstavate huvide tähtsusega.

124. VLES § 8¹lõikes 1 sätestatakse piirangu seadmise eesmärgiks makromajandusliku stabiilsuse tagamine ja valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimine. Lisaeelarve seletuskirjas on selgitatud, et lisaks on eelnõu vajalik, et majandussurutise tingimustes anda keskvalitsusele võimalus rakendada majanduse stabiliseerimise huvides operatiivselt ja paindlikult eelarvepoliitika meetmeid. Kohalike omavalitsuste suur eelarvepuudujääk võib põhjustada kohalike omavalitsuste finantsraskusi, mis omakorda halvendab teenuste kättesaadavust.

125. Kohustuste võtmise piirang ei ole sobiv ehk kohane. Sobiv on abinõu, mis aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Proportsionaalsuse tagamiseks peab rakendatav piirang ja eesmärgi saavutamine olema põhjuslikult seotud. Kõnealuse meetme puhul on aga küsitav, kas riigi kavandatav meede, mis on ühemõtteliselt suunatud omavalitsuste tulubaasi vähendamisele ja võõrkapitali kaasamise võimaluste piiramisele, tagab majandusliku stabiilsuse. Kui eesmärk oli luua paindliku eelarvepoliitika meetmeid, siis tulemus on võlakohustuste võtmise keelamine. Sellises süsteemis puudub igasugune paindlikkus ja selle vahendiga saavutatakse sisuliselt vastupidine efekt.

126. Kohalike omavalitsuste finantseerimise süsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Stabiilne ja eelnevalt teadaolev finantseerimissüsteem võimaldab kohaliku omavalitsuse üksustel suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavasid ning neid tulemuslikumalt ellu viia. EKOH artikkel 9 lg 4 näeb ette, et rahandussüsteem, millele tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.

127. Seaduses sätestatud kujul võlakohustuste piirang ei ole vajalik. Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on sama efektiivne kui esimene. VLES § 8¹ piirang ei ole vajalik, kuna see ei arvesta vähimalgi määral iga konkreetse omavalitsusüksuse arengueesmärke, tema osa valitsussektori defitsiidi kujunemisel, majandusseisu, võlakohustuste suurust ja võimet neid täita ning nendest lähtuvat suutlikkust täita avalikke ülesandeid. Lisaeelarve seletuskirjas viidatud asjaolust, et mõnel 226 omavalitsusest (seejuures ühtegi konkreetset mainimata) võib olla finantsraskusi, ei saa teha legitiimset järeldust, et kõikidel omavalitsustel tuleb kolmeks aastaks praktiliselt igasugune võlakohustuste võtmise õigus ära võtta ja seada väga kitsad raamid igasuguste rahaliste kohustustega seotud tehingute tegemisele.

128. Vajalik kitsamas tähenduses on selline abinõu, kus võlakohustuste võtmist piiratakse omavalitsusel, kellel on raskusi kohustuste täitmisega ja kelle osakaal valitsusedefitsiidi kujunemisel on suur, mitte aga n‑ö igaks juhuks ka Tallinna linnal ja kõikidel teistel omavalitsustel. Taotluse esitaja finantsautonoomia piiramine ei aita vähimalgi määral parandada näiteks Valga maakonna omavalitsuste finantssuutlikkust ning avalike teenuste kättesaadavust ja vastupidi. Seega on VLES § 8¹ piirang ülemäärane PS § 11 tähenduses.

129. Seadusega rakendatavad meetmed ei ole kooskõlas seletuskirjas endas rõhutatud vajadusega anda keskvalitsusele võimalus rakendada paindlikku eelarvepoliitikat. Kõikidel omavalitsustel ainult SKP põhjal võlakohustuste kolmeks aastaks ärakeelamine ei ole mingil viisil paindlik eelarvepoliitika.

130. Samuti ei ole vaja seada piiranguid kolmeks järjestikuseks aastaks, sest paindlik eelarvepoliitika peaks arvesse võtma majanduse arenguid, mitte klammerduma näiteks kahe aasta tagusele SKP‑le. Kusjuures riik ise näeb võimalust, et seletuskirjas viidatud eurole ülemineku kriteeriume hinnatakse riigi oluliselt lühema ajaperioodi majandusnäitajate alusel.

131. Kohustuste võtmise piirang ei ole mõõdukas ning võib kaasa tuua tõsisema koormava tagajärje kui taotletav eesmärk. Proportsionaalsuse põhimõte kitsamas tähenduses (proportsionaalsus stricto sensu) nõuab, et riigipoolse sekkumise tõsidus ja selle õigustused oleksid teineteisega adekvaatses proportsioonis. Printsiip nõuab kohast tasakaalu meetmega tekitatava kahju ja saadava kasu vahel ja keelab sellised vahendid, mis ilmselgelt tekitavad rohkem kahju, kui ühiskonnale kasu toovad. Valitud vahendid ja taotletav tulemus peavad olema üksteisega mõistlikus suhtes.[29]

132. Tuleb märkida, et hoopis VLES § 8¹ piirangu jäikus võib põhjustada kohalikele omavalitsustele finantsraskusi. Kuigi eelarve koostamise täielikkuse põhimõttest lähtuvalt püütakse eelarves kajastada kõiki tulusid ja kulusid, ei ole siiski võimalik tagada tulude ning kulude ühtlast jaotust kogu eelarveaasta jooksul. Sellises olukorras on kohustuste täitmise ja finantsstabiilsuse tagamise tavapärane instrument kassalaen (vt näiteks riigieelarve seaduse § 40). Vajadus kassalaenu järele on tingitud sellest, et eelarve tulud ja kulud jaotuvad kuude lõikes ebaühtlaselt[30]. Tallinna linna 2009. aasta eelarve § 3 punktis 4 on taotluse esitaja kassalaenu lubatud mahuks eelarveaastal kuni 350 000 000 krooni. Kassalaenu eesmärgiks on tagada omavalitsuse või riigi lühiajaline (operatiivne) finantseerimine. Kassalaen tuleb tagastada eelarveaasta jooksul. Näiteks kassalaenu üheks alaliigiks oleva, samuti tavapärase rahajuhtimise instrumendi – arvelduskrediidi – eesmärk ongi võlgniku finantseerimisstabiilsuse tagamine. Laenuvõtmise täielikul piiramisel ei ole omavalitsusel õigust kassalaenu kasutada. See toob kaasa pigem negatiivseid tagajärgi, seades ohtu kohustuste täitmise ja tuues kaasa maksetähtaegade pikenemise, ning kahjustab omavalitsuse võlausaldajate (nt lepingupartnerite) huve. Omavalitsusele tähendaks see lisakulusid leppetrahvide ja viiviste näol.

133. Kui omavalitsused on sunnitud viivitama oma kohustuste täitmisega kuni uute eelarvelaekumisteni, siis vastupidiselt seaduse eesmärgile majanduslik ebastabiilsus hoopis süveneks, põhjustades äärmisel juhul ettevõtjate pankrotistumisi. Eriti teravalt võivad makseviivitused puudutada väikeettevõtjaid, kellel tavaliselt ei ole vabu vahendeid või reserve avaliku sektori krediteerimiseks. Järelikult VLES § 8¹ ühekülgsed meetmed pigem pärsivad majandusarengut ja ettevõtluskeskkonda. Kui avaliku sektori üksused peavad hakkama viivitama oma kohustuste täitmisega, siis kahjustab see lisaks kogu majanduse usaldusväärsust. Kohane alternatiivne – omavalitsustele leebem – võimalus, mida seadusandja oleks võinud kooskõlas PS §‑ga 11 kaaluda, ongi finantsmeetmete väljatöötamine (lühiajaliste) võlakohustuste võtmiseks, seades need sõltuvusse näiteks omavalitsuse eelarvemahust või olemasolevatest võlakohustustest.

134. Omavalitsustel lasuvate omavalitsuslike ja riiklike kohustuste täitmiseks vajalik rahastamissüsteem peab olema piisavalt paindlik ja mitmekülgne, nagu juba korduvalt rõhutatud. Tallinna linn on laenamise võimalust kasutanud ainult avalike ülesannete täitmiseks ja kohaliku elu korraldamiseks. Seadusandja ei ole välja pakkunud ühtegi alternatiivset riiklikule kapitaliturule juurdepääsu võimalust (kui jätta kõrvale europrojektide kaasfinantseering). See tähendab aga, et riigi hinnangul võivad majanduse jahtumise korral omavalitsuse jaoks olla prioriteetsed ainult europrojektid. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 2 lg 1 kohaselt on kohaliku omavalitsuse kohustus iseseisvalt korraldada kohalikku elu, lähtudes omavalitsuse üksuse elanike vajadustest ja huvidest. VLES § 8¹ lõikes 1 sätestatu rakendamine tähendab aga avalikkust esindava üksuse huvide piiramist nn avalikes huvides, võttes omavalitsustelt ära vahendid oma pädevuse tulemuslikuks teostamiseks ning teenuste osutamiseks nõutaval tasemel.

135. Omavalitsuste autonoomia nii intensiivse piiramise vajadus ei ole seda usutavam, et riik ei ole enda suhtes õigusaktidega analoogseid piiranguid seadnud. Taotluse esitaja andmetel oli riigi mõju all olevate üksuste laenukoormus 2007. aastal vähemalt 2,31 miljardit krooni ning 2008. aastal juba 3,83 miljardit krooni. Seega mõjutab riigi enda mõju all olevate üksuste tegevus väga oluliselt valitsussektori eelarve puudujääki. Ei ole välistatud, et kui riik oleks makromajandusliku stabiilsuse eesmärgi saavutamiseks rakendanud võrdse kohtlemise põhimõtte järgi analoogseid meetmeid ka enda majandusüksuste suhtes, siis oleks üldised piirangud võinud olla iga konkreetse omavalitsuse eripära enam arvestavad ja leebemad, s.o põhiseaduslikke tagatisi vähemriivavad.

136. VLES § 8¹ piirangud ei ole ühtlasi proportsionaalsed koostoimes tulumaksu osa langetamise ja lisaeelarve muude kärbetega (nt konkreetse eraldiste äravõtmisega, vt nt p 74). Kohalike omavalitsuste tulubaasi vähendamine (kohalikele omavalitsustele laekuva tulumaksu protsendi alandamine 11,4%‑le brutotulust ning tasandusfondi mahu vähendamine) seavad ohtu taotluse esitaja võime täita talle pandud funktsioone (eriti osutada sotsiaalhoolekandeteenused), mis on aja jooksul kohalikule omavalitsusele üle tulnud algul koos rahaliste vahenditega, hiljem riigi selgitusega, et vajalikud summad sisalduvad omavalitsustele laekuvas tulumaksus. Kohalike omavalitsuste eelarvete maht langeb enam kui 3 miljardit krooni, jäädes alla 2008. aasta taseme. See on ebaproportsionaalne võrreldes riigi enda eelarve muudatustega ja Tallinna linnal säilivate kohustustega. Kärpepaketiga kohustuste vähendamine ei ole tõsiseltvõetav, sest tegemist on kulude piiramisega vaid paberil, mitte kohustuste mahu tegeliku muutmisega. Seega ei ole tulude vähendamine koos täiendavate rahaallikate kaasamise keelamisega proportsionaalne taotluse esitajal säilinud kohustustega.

137. Kuigi VLES §‑s 8¹ ei ole piirangute seadmise legitiimse eesmärgina ühisraha eurot nimetatud, on lisaeelarve seletuskirjas mainitud: “Eesti riigi jaoks Euroopa Liidu Maastrichti kriteeriumide täitmine valitsussektori eelarve puudujäägi osas. Eesti riigi prioriteediks on võtta esimesel võimalusel kasutusele ühisraha Euro.“ Seetõttu esitab taotluse esitaja omapoolsed kaalutlused ka juhuks, kui seadusandja asub väitma, et VLES § 8¹ vastuvõtmise üheks põhjuseks on soov liituda Euroopa majandus- ja rahaliiduga.

138. Riigi huvi võtta kasutusele ühisraha euro ei ole põhiseaduslik väärtus ega saa iseenesest kaaluda üles põhiseaduses sätestatud omavalitsuste autonoomia põhimõtte ning institutsioonigarantii olulist rikkumist (PS § 154). Põhiseadusest ega Euroopa Ühenduse asutamislepingust ei tulene kohustust Euroopa rahaliiduga ühineda – ükskõik kas 1. juulist 2010, 1. jaanuarist 2011 või muust kuupäevast – Tallinna linna ja teiste omavalitsuste kohaliku elu korraldamise kolmeks aastaks külmutamise ning autonoomia rikkumise hinnaga. Euroopa rahaliiduga ühinemine eeldab eri huvide kaalumist, et tuvastada, kas kasutatavad vahendid on taotletava eesmärgi suhtes proportsionaalsed. Ühisraha euro ei too automaatselt kaasa üldist heaolu ja positiivset majandusarengut. Seda näitab kas või majandusolukord kogu Euroopas, sh ühisraha kasutatavates riikides. Küll pärsivad 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadusega rakendatavad vahendid oluliselt omavalitsuste võimet tulla toime neile pandud avalike ülesannetega ja omal vastutusel kujundada omavalitsuse arengut. Euro kasutuselevõtmine on pikemas perspektiivis ilmselt vajalik, kuid selleks kasutatavad vahendid ei tohi ülemääraselt kahjustada omavalitsuste põhiseaduslikke tagatisi, sest lõppastmes on kannatajaks kogukonna elanikud.

4.6. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ on vastuolus PS §‑dega 10 ja 154

139. Taotluse esitaja on seisukohal, et lisaks VLES §‑le 8¹ riivab intensiivselt ja õigusvastaselt kohaliku omavalitsuse institutsiooni põhiseaduslikku garantiid ka Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“ (edaspidi määrus nr 50), millega kehtestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse poolt Rahandusministeeriumiga kooskõlastatult võetavate kohustuste täpsem loetelu, kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning selliste vahendite tagastamise kord, mille ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja tulumaksust peatati.

140. Määruse nr 50 kehtestas Vabariigi Valitsus 1. märtsil 2009 jõustunud VLES § 8¹ lg‑te 2 ja 7 alusel 5. märtsil 2009. VLES § 8¹ lõige 2 annab Vabariigi Valitsusele volitusnormi kohaliku omavalitsuse üksuse ja kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsema loetelu, kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimuste ja korra kehtestamiseks. Sama paragrahvi lõige 7 annab volitusnormi selliste vahendite tagastamise korra kehtestamiseks, mille ülekandmine riigieelarve kohalike omavalitsuste eelarvete tasandusfondist ja tulumaksust peatati. Seega on VLES § 8¹ lg te 2 ja 7 puhul tegemist määruse nr 50 delegatsiooninormidega, mille kehtivusest sõltub ka nende alusel antud määruse õiguslik kohaldatavus.

141. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on rõhutanud, et kehtetuks tunnistatud seaduse (või sätte) alusel antud määruse kehtivus pärast delegatsiooninormi kehtetuks tunnistamist on vastuolus PS § 87 p 6 eesmärgiga, mille kohaselt Riigikogul on juhtiv roll õiguse kehtestamisel, samuti on see vastuolus PS §‑st 10 tuleneva õiguskindluse printsiibiga (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. veebruaril 2001 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑3‑01). Ühtlasi on Riigikohus korduvalt märkinud, et delegatsiooninormi kehtetuks tunnistamisel on selle alusel antud määrus rakendatav üksnes erandjuhtudel, s.o vastavate rakendussätete olemasolul (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. mai 2000 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑5‑00; 2. novembri 2006 otsust kohtuasjas nr 3‑4‑1‑8‑06).

142. Määruse nr 50 on Vabariigi Valitsus andnud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vaidlustatava volitusnormi (VLES § 8¹) alusel, mille kehtetuks tunnistamisel PS‑ga vastuolus oleku motiivil kaotab õigusjõu ka kõnesolev rakendusakt. Hoolimata nimetatud asjaolust leiab Tallinna Linnavolikogu, et põhjendatud on vaidlustatud delegatsiooninormi alusel antud määruse kehtetuks tunnistamise taotluse esitamine, sest linnavolikogu hinnangul on määruse regulatsioon sõltumata VLES §‑st 8¹ vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega, rikkudes PS § 154 lg‑st 1 tulenevat kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet ning PS §‑st 11 tulenevat proportsionaalsuse põhimõtet. Taotluse esitaja ei hakka siinkohal kordama eelnevalt VLES § 8¹ osas avaldatud seisukohti (sest need kehtivad ühtlasi määruse nr 50 osas), kuid peab vajalikuks märkida alljärgnevat.

143. Määrus nr 50 näeb ette lisapiirangu valla ja linna ning nendest sõltuva üksuse kohustuste võtmisele. Seletuskirja[31] kohaselt on eelnõu vajalik seetõttu, et anda majandussurutise tingimustes keskvalitsusele võimalus rakendada majanduse stabiliseerimise huvides operatiivseid ja paindlikke eelarvepoliitika meetmeid.

144. Rahandusministeeriumis ettevalmistatud määruse nr 50 eelnõu saatis rahandusminister 3. märtsil 2009 kooskõlastamiseks Justiitsministeeriumile,Siseministeeriumile, Eesti Linnade Liidule ja Eesti Maaomavalitsuste Liidule. Hoolimata asjaolust, et kaks viimatinimetatud omavalitsusi koondavat organisatsiooni eelnõu 4. märtsil 2009 ei kooskõlastanud, viidates määruse sätete vastuolule PS‑s sätestatud õiguse üldpõhimõtetega ja kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõttega, kehtestas Vabariigi Valitsus määruse omavalitsusliitude seisukohti ignoreerides juba järgmisel päeval, s.o 5. märtsil 2009. Kuigi omavalitsusliidud on valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu eelarveläbirääkimistel juhtinud järjekindlalt tähelepanu asjaolule, et kohalike omavalitsuste tulubaasi kujundamisel ei ole seni arvestatud vahendite vajadusega põhivara kulumi korvamiseks ja investeeringuteks, on valitsus omavalitsuste märkusi järjekindlalt ignoreerinud.

145. Määruse nr 50 § 2 täpsustab VLES § 8¹ lg‑s 1 nimetatud kohustuste sisu. Nimetatud lõige määratleb kohustustena emiteeritud võlakirju, laenu, kapitalirendi- ja faktooringkohustusi, teenuste kontsessioonikokkuleppest tekkivaid kohustusi, pikaajalisi kohustusi tarnijate ees ja muid pikaajalisi kohustusi, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist. VLES § 8¹ lõige 2 annab volitusnormi kohustuste loetelu täpsustamiseks. Määruses nr 50 kasutatakse viidet riigi raamatupidamise üldeeskirjale. Kohustustena võetakse arvesse kohustused, mis kajastatakse vastavalt riigi raamatupidamise üldeeskirja lisas 1 kehtestatud kontoplaanile järgmistes kontorühmades ja ‑gruppides: emiteeritud võlakirjad (kontogrupid 2080 ja 2580); laenud (kontogrupid 2081 ja 2581); kapitalirendi- ja faktooringkohustused (kontogrupid 2082, 2083, 2582 ja 2583); kohustused teenuste kontsessiooni kokkulepete alusel (kontogrupid 2086 ja 2586); pikaajalised kohustused tarnijate ees (kontorühm 250); muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist (kontogrupid 2530, 2535 ja 2536 ning kontorühm 256).

146. Seega näeb määruse nr 50 § 2 ette, et kohalikul omavalitsusel tuleb Rahandusministeeriumiga eelnevalt kooskõlastada sisuliselt iga planeeritava pikemaajalise iseloomuga kohustuste võtmine, mis eeldab tulevikus kohustuse täitmiseks rahalise väljamakse tegemist. Tallinna Linnavolikogu hinnangul on selline ulatuslik kohaliku omavalitsuste otsustusõiguse piiramine ebaproportsionaalne ning rikub selgelt omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Olukorras, kus taotluse hindamiseks pole sätestatud täpseid kriteeriume ja seda viivad läbi üksnes Rahandusministeeriumi ametnikud, ei pruugi omavalitsusüksuse finantsvõimekuse analüüsimisel olla tagatud asjaolude täielik, igakülgne ja objektiivne hindamine riigi täitevvõimu poolt ning ühtlasi riivatakse riigipoolse laiaulatusliku kontrollimehhanismi kehtestamisega ebaproportsionaalselt omavalitsusüksuste otsustusvabadust kohaliku elu korraldamisel. Kohalikult omavalitsuselt on võetud sisuliselt võimalus langetada rahalisi kohustusi puudutavaid otsuseid riigi keskvõimust sõltumata ning kohalikest huvidest lähtudes. Ei ole mõeldav, et üks ministeerium kontrollib igal üksikjuhul kohustuste võtmist ja langetab selle osas kohalikule omavalitsusele järgmiseks kohustusliku otsuse. Sellega on kohalikult omavalitsuselt võetud võimalus otsustada kohaliku elu küsimuse (kohustuste võtmise) üle iseseisvalt. Taoline regulatsioon riivab väga intensiivselt PS § 154 lg‑s 1 sätestatut.

147. Ülalviidatud kaalutlustel rikuvad makromajanduse stabiilsuse tagamiseks, valitsussektori eelarvepositsiooni kontrollimiseks ning euro kasutuselevõtmiseks rakendatavad abinõud (s.o tulumaksu osa alandamise ja VLES § 8¹ ja selle alusel antud määruse nr 50 meetmed) tervikuna ebamõistlikult intensiivselt taotluse esitaja õigusi oma eelarvepoliitika kujundamisel, õigust piisavatele rahalistele vahenditele, omavalitsuste finantssüsteemi mitmekülgsuse nõuet, kohaliku elu iseseisval ja oma vastutusel korraldamise põhimõtet ja kogukonna elanike huvisid. Tulumaksu osa langetamine ja võlakohustuste võtmise piirang on vastuolus PS‑s sätestatud proportsionaalsuse põhimõttega, kuna need ei võimalda arvesse võtta konkreetse omavalitsuse eripära ja tema olemasolevaid võlakohustusi ning võimet neid täita. Seadusandja on valinud oma eesmärkide saavutamiseks kõige äärmuslikuma ja enda jaoks kõige lihtsama meetodi – täieliku ärakeelamise tee, kaalumata reaalselt selle tagajärgi ja võimalikku mõju. See on vastuolus PS §‑ga 11.

4.7. Vabariigi Valitsus on pädevust ületades muutnud sotsiaalhoolekande seaduses (edaspidi SHS) sätestatud sotsiaaltoetusteks ettenähtud vahendite kasutamise tingimusi, mistõttu Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ on vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 87 punktiga 6, § 154 lõikega 2 ning formaalselt põhiseadusvastane.

148. SHS § 42 lõike 3 kohaselt eraldatakse riigieelarvest valla- ja linnaeelarvetele vahendid üksi elavatele isikutele ja perekondadele puuduse korral sotsiaaltoetuste maksmiseks lähtuvalt riigikogu kehtestatud toimetulekupiirist ja SHS‑ga kehtestatud toimetulekutoetuse maksmise tingimustest. Sama paragrahvi lõikega 4 täpsustatakse, et riigieelarvest toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatavate vahendite ülejäägi korral võib valla- või linnavalitsus maksta abivajavatele isikutele toimetuleku soodustamiseks sotsiaaltoetusi või osutada sotsiaalteenuseid kohaliku omavalitsuse kehtestatud tingimustel ja korras. SHS seletuskirjas rõhutatakse, et selline regulatsioon on vajalik, et omavalitsustele eraldatava raha kasutamine oleks paindlik ning omavalitsus saaks otsustada toetuste jagamist lähtuvalt oma haldusterritooriumil elavate isikute vajadusest.[32] Käesoleva aasta 1. jaanuaril jõustus seadusemuudatus, mille kohaselt täiendati SHS ning anti Vabariigi Valitsusele volitus kehtestada riigieelarvest toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatavate rahaliste vahendite jaotamise põhimõtted (SHS § 42 lg 6). Erandina ei laiene toimetulekutoetuste maksmiseks eraldatavate vahendite jaotamise põhimõtete kindlaksmääramise õigus SHS § 42 lg‑s 4 nimetatud eelmise eelarveaasta toimetulekutoetusteks ettenähtud vahendite ülejäägi jaotamisele, mille sotsiaaltoetustena abivajavatele isikutele toimetuleku soodustamiseks jaotamise otsustab iga omavalitsus ise. Järelikult ei ole seadusandja andnud Vabariigi Valitsusele volitust toimetulekutoetuste ülejäägi jaotamise põhimõtete kindlaksmääramiseks (vrdl SHS § 42 lg‑d 3–6).

149. Vabariigi Valitsus võttis 5. märtsil 2009 vastu “2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotuse ning jaotamise ulatuse, tingimused ja korra (edaspidi tasandusfondi eraldiste määrus). Vabariigi Valitsus kehtestas nimetatud määrusega muuhulgas reeglid toimetulekutoetuseks määratud vahendite jaotamiseks (§ 16). Osundatava paragrahvi lõikega 1 anti omavalitsustele toimetulekutoetuse maksmiseks 200 miljonit krooni. Lõikes 2 antakse valem, mille järgi arvutatakse omavalitsustele jaotatav raha summas 66 973 000 krooni. Ülejäänud toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatud raha jagamiseks nähakse ette täiendavad reeglid. Tasandusfondi eraldiste määruse § 16 lõikes 4 on toodud kaks tingimust, mille täitmisel on omavalitsusel õigus toimetulekutoetuse täiendavate vahendite saamiseks. Omavalitsusel on õigus täiendavaid vahendeid toimetulekutoetuse maksmiseks saada, kui omavalitsusel ei piisa:

·        tasandusfondi toimetulekutoetuseks eraldatud vahenditest;

·        eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks tingimusel, et toimetulekutoetuseks ettenähtud kulude tegemisel on lähtutud SHS‑s kehtestatud tingimustest.

150. Tasandusfondi eraldiste määruse § 16 lg 4 järgi peavad üheaegselt olema täidetud mõlemad nimetatud tingimused. Määruse seletuskirjas selgitatakse kõnealuse korra kohaldamist järgmiselt: “Toimetulekupiiri kindlustamiseks ja üksikvanema täiendavaks toetuseks arvestatakse vahendid, lähtudes kohalike omavalitsusüksuste 2008. aastal tehtud tegelikest kuludest ning aasta lõpu jääkidest. Toimetulekupiir 2009. aastal ei ole suurenenud, kuid eeldatavasti suurenevad toimetulekutoetuse kulud 2009. aastal hüppeliselt seoses töötuse kasvuga. Seetõttu võetakse 2009. aastal toimetulekutoetuse vahendite jaotamisel arvesse omavalitsusüksuste toimetulekutoetuse varasemate perioodide jääke /.../. Varasemate perioodide toimetulekutoetuse jääke (kokku 70,8 miljonit krooni) on omavalitsusüksused kohustatud kasutama toimetulekutoetuste väljamaksmiseks (taotluse esitaja rõhutus) ning kui nimetatud kohustus ei satu ohtu, on omavalitsusüksustel võimalik nende vahendite arvelt maksta täiendavaid sotsiaaltoetusi.“[33] Tasandusfondi eraldiste määruse kohaselt tuleb seega toimetulekutoetuse maksmiseks kasutada ka eelmiste aastate ülejääki, kuigi SHS § 42 lg‑st 6 ilmneb üheselt, et SHS § 42 lg‑s 4 nimetatud toimetulekutoetuse jäägi jaotamise põhimõtete kindlaksmääramiseks Vabariigi Valitsusele volitust antud ei ole.

151. Eeltoodust nähtub, et Vabariigi Valitsus on ilma seaduse volitusnormita kitsendanud tasandusfondi eraldiste määrusega SHS § 42 lõigetest 4 ja 6 tulenevat põhimõtet, et omavalitsus võib riigieelarvest toimetulekutoetuse maksmiseks eraldatud vahendite ülejääki kasutada teiste sotsiaaltoetuste maksmiseks. Vabariigi Valitsus on seega ilma seadusliku aluseta kehtestanud määrusega normi, mis piirab SHS § 42 lõiget 4 ja taotluse esitaja õigusi sotsiaaltoetuste jaotamisel.

152. PS § 3 kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS §‑st 3 tuleneb seaduse prioriteedi põhimõte, mis nõuab, et madalama õigusjõuga norm oleks kooskõlas kõrgema õigusjõuga normiga.[34] Sellest sättest tuleneb muu hulgas, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes õigusnormid, mille on vastu võtnud kohast menetlust järgides organ, kellele on põhiseadusega antud pädevus kehtestada üldkohustuslikke õigusnorme[35]. PS § 87 punkti 6 kohaselt annab Vabariigi Valitsus seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi.

153. SHS § 42 lg‑s 6 ei ole seadusandja andnud Vabariigi Valitsusele õigust toimetulekutoetuste ülejäägi jaotamise põhimõtete kindlaksmääramiseks, millest tulenevalt on Vabariigi Valitsuse asjaomase määruse § 16 lg 4 vastuolus PS § 3 lõikega 1, § 87 punktiga 6 ning formaalselt põhiseadusvastane.

154. Tuginedes eelnevale, tuleb tasandusfondi eraldiste määruse § 16 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks tunnistada järgmises osas: “/.../ ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks /.../.“

155. Samuti rikub määruse § 16 lg 4 linna eelarve stabiilsuse tagamise kohustust. Määrus võeti vastu 5. märtsil 2009 ning jõustub üldises korras, kuid seda tuleb rakendada tagasiulatuvalt 1. jaanuarist 2009 (määruse § 21). Taotluse esitajal on kogunenud eelmiste aastate toimetulekutoetuse eraldiste arvelt jääk 1 511 000 krooni. Lähtuvalt SHS § 42 lõikest 4 on taotluse esitaja arvestanud, et ta saab kasutada seda teiste sotsiaaltoetuste maksmiseks. Tasandusfondi eraldiste määrusega on aga sisuliselt pandud taotluse esitajale kohustus maksta sotsiaaltoetusi oma vahenditest. See on aga ilmses vastuolus PS § 154 lg‑s 2 sätestatuga.

V. MENETLUSLIKUD KÜSIMUSED

156. Taotluse esitaja palub taotluse läbi vaadata suulises menetluses ja soovib asja arutamisest oma esindaja kaudu osa võtta.

157. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 42 lõike 1 punkti 2 ning Tallinna Linnavolikogu 10. oktoobri 1996 määruse nr 27 “Tallinna põhimääruse uue redaktsiooni kinnitamine“ § 29 lõike 1 punkti 2 alusel esindab Tallinna Linnavolikogu käesoleva taotluse esitamisel linnavolikogu esimees.

Lähtudes eeltoodust ja tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §‑le 7

p a l u n:

1. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 16 ja sellega muudetud teeseaduse § 16 lõige 3 alates 1. märtsist 2009 kehtivas redaktsioonis;

2. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 17 punkt 1 ja sellega muudetud tulumaksuseaduse § 5 lg 1 punkt 1 alates 1. aprillist 2009 kehtivas redaktsioonis;

3. tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 19 punktid 2 ja 3 ja nendega kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse §‑d 12² ning 31³. Kui nimetatud sätted jõustuvad enne Riigikohtu otsuse jõustumist, siis palub taotluse esitaja tunnistada vaidlustatud muudatused kehtetuks;

4. tunnistada kehtetuks riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse § 20 punktid 3 ja 4 ning nendega kehtestatud valla- ja linnaeelarve seaduse § 8¹ ning § 28¹;

5. tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määruse nr 49 “2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ § 16 lõige 4 järgmises osas: “/.../ ja eelmiste aastate toimetulekutoetuse vahendite jääkidest toimetulekutoetuse väljamaksmiseks /.../.“;

6. tunnistada kehtetuks Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“.

Lugupidamisega

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

Lisad:

1. Riigi 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus;

2. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 49 ““2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“;

3. Vabariigi Valitsuse 5. märtsi 2009 määrus nr 50 “Kohaliku omavalitsuse üksuse ja temast sõltuva üksuse poolt võetavate kohustuste täpsem loetelu, kohustuste võtmise kooskõlastamise taotluse esitamise ning taotluse hindamise tingimused ja kord ning peatatud vahendite tagastamise kord“;

4. Valitsuskomisjoni ja omavalitsusliitude koostöökogu delegatsiooni läbirääkimiste lõpp-protokoll 2009. aasta riigieelarve osas, allkirjastatud 24. septembril 2008.

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

[1] Tallinna Linnavolikogu 18. detsembri 2008 määrus nr 51 “Tallinna linna 2009. aasta eelarve“. Tallinna Linnavolikogu õigusaktid on kättesaadavad Tallinna linna koduleheküljelt www.tallinn.ee.

[2] Eerik-Juhan Truuväli jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 738.

[3] Vt lähemalt 2009. aasta lisaeelarve ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirja tulumaksuseaduse muutmise peatükki.

[4] Seda seisukohta on kinnitanud ka riigikohtu üldkogu oma 17. märtsi 2000 otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 3‑4‑1‑1‑2000.

[5] Eerik-Juhan Truuväli jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk‑d 575 ja 581.

[6] Tallinna Linnavolikogu 09.02.2006 määrus nr 7 “Tallinna noorsootöö arengusuunad 2006–2010“, Tallinna Linnavalitsuse 22.11.2006 korraldus nr 2351‑k “Ametite ja linnaosade noorsootöö tegevuskavad aastateks 2006–2010 Tallinna noorsootöö arengusuundade alusel“. Tallinna Linnavolikogu ja Tallinna Linnavalitsuse õigusaktid on kättesaadavad Tallinna koduleheküljelt www.tallinn.ee.

[7] Tallinna Linnavolikogu 21.08.2008 määrus nr 28 “Sporditegevuse toetamise kord“, Tallinna Linnavalitsuse 23.12.2007 määrus nr 97 “Sporditegevuse toetamise lepingu ja toetuse kasutamise aruande vorm“.

[8] Tallinna Linnavolikogu 19.06.2008 otsusega nr 129 kinnitatud “Tallinna arengukava aastateks 2009–2027“.

[9] Eerik-Juhan Truuväli jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 728 ja Riigikohtu üldkogu 19. aprilli 2004 otsusele nr 3‑3‑1‑46‑03 esitatud kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunik Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann punkt 6.

[10] Vt lähemalt maksukorralduse seaduse ja sellega seotud teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 333 SE III seletuskiri.

[11] Näiteks ainuüksi 2008. aasta võrdluses jääb Tallinna linn ilma 13,8 miljonist kroonist intressitulust. Pole kahtlust, et majanduslanguse ajal pikenevad viivitused maksude tasumisel veelgi ning Tallinna linna kahju intressidest ilmajäämisel on veelgi suurem.

[12] Eerik-Juhan Truuväli jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 120–121 (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. septembri 1994 otsust asjas nr III‑4/1‑5/94 ja 23. märtsi 1998 otsust asjas nr 3‑4‑1‑2‑98).

[13] Samas, lk 122 (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 2. detsembri 2004 otsust asjas nr 3‑4‑1‑20‑04) .

[14] Riigikohtu üldkogu 19.04.2004 otsus 3‑3‑1‑46‑03.

[15] Lisaeelarve seletuskiri on kättesaadav Riigikogu koduleheküljelt www.riigikogu.ee.

[16] Ümarlaua “Lasteaiakoht – kas igale lapsele?“ kokkuvõte, lk 1. Kättesaadav www.oiguskantsler.ee.

[17] Ümarlaua “Lasteaiakoht – kas igale lapsele?“ kokkuvõte, lk 2. Kättesaadav www.oiguskantsler.ee.

[18] Õiguskantsleri 2006. aasta tegevuse ülevaade, lk 100. Kättesaadav õiguskantsleri koduleheküljelt www.oiguskantsler.ee.

[19] Haridusministri 06.12.1999 määrus nr 58 “Koolieelse lasteasutuse personali miinimumkoosseisu kinnitamine“ punkt 12.

[20] Kättesaadav arvutivõrgus: ?id=3001&aktid=111928

[21] Vt täpsemalt TuMS muutmise osa.

[22] Rait Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja ‑vabaduste kaitse. Kirjastus Juura, Tallinn, 2004, lk 122.

[23] Samas.

[24] Lisaeelarve seletuskiri, töötervishoiu ja tööohutuse seaduse muutmise eelnõu osa.

[25] Riigikohtu üldkogu 28.10.2002 otsus nr 3‑4‑1‑5‑02.

[26] Eerik-Juhan Truuväli, jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 737.

[27] Samas, lk 126.

[28] Eerik-Juhan Truuväli, jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 646.

[29] Proportsionaalsuse printsiip riigi- ja haldusõiguses. M. Triipan. Juridica 2001, nr 5, lk 309.

[30] Samas lk 582.

[31] Määruse eelnõu seletuskiri on kättesaadav õigusaktide eelnõude elektroonilises kooskõlastamise süsteemis “e‑õigus“: http://eoigus.just.ee/?act=6&subact=1.

[32] “Kohalikele omavalitsustele paindliku otsustusvõimaluse soodustamise eesmärk on parandada pikaajaliselt vaesuses olevate perede toimetulekut, aktiveerida ning suunata tööealised tööta pereliikmed tööturumeetmetele ja tagasi tööle. Pikemas perspektiivis vähendada toimetulekutoetuse taotlejate hulka. Meede võimaldab ennetada vaesuse teket, toimetulekuraskuste süvenemist ja pikaajaliseks muutumist.“ – Eelnõu 452 SE “Sotsiaalhoolekande seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus“ seletuskiri. Kättesaadav Riigikogu koduleheküljelt www.riigikogu.ee.

[33] Vabariigi Valitsuse määruse “2009. aasta riigieelarve seaduses“ kohaliku omavalitsuse üksustele tasandusfondi määratud eraldiste jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord“ eelnõu seletuskiri. Kättesaadav http://eoigus.just.ee/.

[34] Eerik-Juhan Truuväli jt. Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 57.

[35] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtuotsus nr 3‑4‑1‑14‑08.

Lihtne otsing