Kasutaja  
Parool

Hea kasutaja!


Tallinna õigusaktide registris olevat teavet enam ei uuendata, siit leiate enne 17. septembrit 2020 vastu võetud aktid.

Ajakohased õigusaktid on kättesaadavad Tallinna õigusaktide infosüsteemis Teele.

Abi saate kasutajatoe telefonil 6411 511 või e-posti aadressil teeleabi@tallinnlv.ee.

Seosed
Redaktsioonid

Linnavolikogu istungid
Linnavalitsuse istungid
Tallinna põhimäärus
Riigi Teataja
RT ingliskeelsed tõlked


Lihtsa otsingu abil otsitakse vaikimisi kehtivaid õigusakte. Otsingu tulemusena ei kuvata õigusakte, mis üksnes muudavad teist õigusakti või tunnistavad selle kehtetuks. Samuti ei kuvata linnavalitsuse istungi protokolli väljavõtteid (päevakorrapunkte).
Valikute muutmisega saab otsida ka kehtetuid ja tulevikus jõustuvaid akte. Istungi protokollide väljavõtete ja muutvate aktide leidmiseks tuleb kasutada laiendatud otsingut.
NB! Korraldustele ja otsustele koostatakse redaktsioone alates 9. detsembrist 2009. Kehtiva redaktsiooni saamiseks tuleb korralduse juures oleva seoste lingi alt vaadata, kas korraldust on muudetud.


Lihtne otsing

Aktile    I    Prindi    I    PDF    I    Tagasi nimekirja
Akti päis
Taotluse esitamine Riigikohtule ja volituste andmine Toomas Vitsutile
Tallinna Linnavolikogu 05.02.2009 otsus number 15
Redaktsiooni kehtivus:05.02.2009 - ...

TALLINNA LINNAVOLIKOGU

 

OTSUS

 

 

Tallinn

5. veebruar 2009 nr 15

 

 

 

 

Taotluse esitamine Riigikohtule ja volituste andmine Toomas Vitsutile

 

 

 

Võttes aluseks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 42 lg 1 p 2 ja § 45 lg 5 ning Tallinna põhimääruse § 29 lg 1 p 2

 

 

1. Kiita heaks juurdelisatud taotlus Riigikohtule kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 7 lõike 2 punkti 5 ja § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.

2. Volitada Tallinna Linnavolikogu esimeest Toomas Vitsutit alla kirjutama otsuse punktis 1 nimetatud taotlusele.

3. Tallinna Linnakantseleil korraldada otsuse punktis 1 nimetatud taotluse esitamine Riigikohtule.

4. Tallinna Linnavolikogu Kantseleil teha otsus teatavaks Tallinna Linnakantseleile ja Toomas Vitsutile.

 

 

 

 

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

 

 

Tallinna Linnavolikogu 5. veebruari 2009
otsuse nr 15
LISA

 

 

 

Riigikohus

 

Lossi 17

 

50093 TARTU

 

 

 

Taotluse esitaja

Tallinna Linnavolikogu

 

Vana-Viru 12

 

15080 Tallinn

 

 

Taotluse esitaja esindaja

Toomas Vitsut

 

Tallinna Linnavolikogu esimees

 

Vana-Viru 12, 15080 Tallinn

 

Telefon 694 3201, faks 694 3249

 

E-post infopunkt@tallinnlv.ee

 

 

 

 

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus kohaliku omavalitsuse volikogu

 

valimise seaduse suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse

 

algatamiseks

 

 

 

TAOTLUS

Tunnistada kehtetuks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse:

1)      § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4; või

2)      § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2; või 

3)      § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

 

Tallinna Linnavolikogu otsustas oma 5. veebruari 2009 otsusega nr 15 esitada Riigikohtule taotluse kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 7 lõike 2 punkti 5 ja § 8 lõike 4 või alternatiivse taotlusena § 7 lõike 2 punkti 5 ja § 9 lõike 2 või alternatiivse taotlusena § 7 lõike 2 punkti 5, § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks.

1. Asjaolud ja menetluse käik

1.1 Riigikogu võttis 27. märtsi 2002 seadusega vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (RT I 2002, 36, 220), mis jõustus 6. mail 2002.

1.2 Õiguskantsler Indrek Teder pöördus 3. novembril 2008 Riigikogu poole ettepanekuga kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (edaspidi KOVVS) Eesti Vabariigi põhiseadusega (edaspidi põhiseadus) kooskõlla viimiseks (taotluse lisa 1).

1.3 Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 19. novembril 2008 õiguskantsleri ettepanekule tuginedes kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse menetlemise.

1.4 Riigikogu võttis 10. detsembril 2008 vastu kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse, mis avaldati Riigi Teatajas 16. detsembril 2008 (RT I 2008, 53, 293) ning jõustus seaduse § 3 alusel 17. detsembril 2008.

2. Vaidlustatud sätted

2.1 Taotluse esitaja hinnangul ei kõrvaldanud Riigikogu KOVVSis esinevat vastuolu põhiseadusega, mistõttu Tallinna Linnavolikogu esitab taotluse tunnistada kehtetuks KOVVSi:

2.1.1 § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4; või alternatiivse taotlusena

2.1.2 § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2; või alternatiivse taotlusena

2.1.3 § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

2.2 KOVVSi § 7 lg 2 p 5 on sõnastatud järgmiselt: “Volikogus peab olema vähemalt seitse liiget. Liikmete arv määratakse rahvastikuregistri andmete põhjal, lähtudes valla- või linnaelanike arvust valimisaasta 1. juuni seisuga järgmiselt: /.../ üle 300 000 elaniku – vähemalt 79‑liikmeline volikogu.“ Kui see säte kehtetuks tunnistatakse, tuleb Tallinna linnas KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 4 alusel moodustada vähemalt 31‑liikmeline volikogu. See võimaldab Tallinna linnal moodustada 63‑liikmelise volikogu, mis on linnavolikogu liikmete arvuks ka praegu.

2.3 KOVVSi § 8 lg 4 on sõnastatud järgmiselt: “Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond.“ Kui see säte kehtetuks tunnistatakse, võib Tallinna linnas KOVVSi § 8 lõike 2 punkti 1 alusel moodustada mitu valimisringkonda ja valimisringkonna piirid määrab kindlaks Tallinna Linnavolikogu üldises korras KOVVSi § 8 lõike 5 alusel.

2.4 KOVVSi § 9 lg 2 on sõnastatud järgmiselt: “Mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses jaotatakse pool mandaatidest valimisringkondade vahel võrdselt, arvestades põhimõtet, et ringkonnamandaatide arv on valimisringkondade arvuga jagunev väikseim täisarv, mis on vähemalt pool kõigist mandaatidest. Ülejäänud mandaadid jaotatakse käesoleva paragrahvi lõikes 1 ettenähtut järgides.“ Kui see säte kehtetuks tunnistatakse, võib Tallinna Linnavolikogu jaotada mandaadid valimisringkondade vahel KOVVSi § 9 lõikes 1 sätestatud üldises korras.

3. Põhjendused valimisringkondade moodustamise erikorra (KOVVSi § 8 lg 4) ja mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses kehtiva mandaatide jaotamise erikorra (KOVVSi § 9 lõige 2) koostoimes esineva vastuolu kohta põhiseadusega

3.1 Valimisringkondade moodustamise erikord Tallinna linnas (KOVVSi § 8 lg 4), mille kohaselt Tallinnas moodustab volikogu valimisringkonnad linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond, ning Tallinna kui mitme valimisringkonnaga omavalitsusüksuse suhtes kehtiv mandaatide jaotamise erikord (KOVVSi § 9 lõige 2) rikuvad koostoimes:

3.1.1 valimiste ühetaolisuse põhimõtet (selle kohta vt punkte 3.2–3.4);

3.1.2 proportsionaalsuse põhimõtet (selle kohta vt punkti 3.5).

3.2 Valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine

3.2.1 Põhiseaduse § 156 lõike 1 lause 3 kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogu valimised üldised, ühetaolised ja otsesed. Valimiste ühetaolisuse põhimõte kehtib nii aktiivse kui passiivse valimisõiguse kohta. Seetõttu ongi järgnevalt käsitletud punktis 3.3 valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist aktiivse valimisõiguse osas ja punktis 3.4 valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist passiivse valimisõiguse osas.

3.3 Valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine aktiivse valimisõiguse osas

3.3.1 Valimiste ühetaolisuse põhimõtte tähenduse aktiivse valimisõiguse osas on sedastanud Riigikohus järgmiselt: “Valimiste ühetaolisuse põhimõte demokraatliku riigikorralduse ühe alustalana tähendab, et igal valijal peavad olema valimistulemuste mõjutamiseks võrdsed võimalused. Aktiivse valimisõiguse kontekstis tähendab ühetaolisuse põhimõte ennekõike seda, et kõikidel valimisõiguslikel isikutel peab olema võrdne arv hääli ning et kõigil häältel peab olema võrdne kaal esinduskogu kohtade jaotamise üle otsustamisel.“[1]

3.3.2 KOVVSi § 8 lõikes 4 ja § 9 lõikes 2 sätestatu rikub valimiste ühetaolisuse põhimõtet aktiivse valimisõiguse osas järgmistel põhjustel. Esiteks seetõttu, et sellisel viisil moodustatud valimisringkondades on valija häälel erinev kaal (vt punkti 3.3.3). Teiseks seetõttu, et puuduvad muud põhiseaduslikku järku väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad ja jaotada mandaate Tallinna linnas erikorras just linnaosade kaupa (vt punkti 3.3.4). Kolmandaks – isegi kui esineks selline põhiseaduslikku järku väärtus, ei õigustaks see valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt punkti 3.3.5). Neljandaks märgime, et esinevad hoopis muud põhiseaduslikku järku väärtused (vähemuste kaitse), mille tagamiseks on tingimata vajalik valimiste ühetaolisuse põhimõtte järgmine (vt punkti 3.3.6).

3.3.3 Häälte erinev kaal

3.3.3.1 Valimiste ühetaolisuse tagamiseks peab mandaatide jaotus valimisringkondade vahel olema suunatud sellele, et igal valijal oleks lisaks samale häälte arvule ka võrdne hääle kaal ehk selle kaudu võrdne võimalus mõjutada valimistulemust. Sama kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga valimisringkondades peaks olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi. Sellisel seisukohal on nii teoreetiline kirjandus, Euroopa Nõukogu, Riigikohus kui ka õiguskantsler.

3.3.3.2 Põhiseaduse kommentaarides kinnitatakse, et aktiivse valimisõiguse puhul tähendab ühetaolisuse printsiip, et kõigil valijatel peab olema võrdne arv hääli ja eri valimisringkondade valijate häältel peab olema enam-vähem ühesugune kaal. Ühetaolisuse printsiibiga on vastuolus olukord, kus ühe ja sama mandaatide arvuga valimisringkondades valijate arv oluliselt erineb, mistõttu on oluliselt erinev ka nendes ringkondades antavate häälte kaal.[2]

3.3.3.3 Euroopa Nõukogu juures tegutsev Veneetsia Komisjon on oma “Valimiste hea tava koodeksis“[3] rõhutanud valimiste ühetaolisuse põhimõtte olulisust ka kohalikel valimistel. Kuigi geograafilisi ja administratiivseid kriteeriume võib valimisringkondade moodustamisel arvesse võtta, tuleks ühetaolisuse põhimõtte kohaselt mandaatide jaotusel pidada määravaks eeskätt siiski elanike arvu (sh kombinatsioonides nt tegelik elanike arv, hääleõiguslike elanike arv, tegelikult hääletajate arv jne). Võimalikud kõrvalekalded võivad olla kuni 10%, igal juhul mitte enam kui 15% arvust. Erandina võib pidada aktsepteeritavaks kõrvalekaldeid sellest määrast väga eriliste asjaolude esinemisel (nt koondunud vähemuse kaitse, väga hõre asustus).

3.3.3.4 Riigikohus on leidnud, et ehkki Euroopa Nõukogu soovituste näol ei ole tegemist õiguslikult siduvate dokumentidega, koondavad need endasse Euroopa demokraatlike riikide arusaamu ja on seega põhiseaduse tõlgendamisel kohaseks abivahendiks.[4] Seega on ka Riigikohus leidnud, et ühetaolisuse põhimõtte kohaselt tuleb mandaatide jaotusel pidada määravaks eeskätt siiski elanike arvu ja olukord, kus elanike arv on valimisringkonna ühe mandaadi kohta väga erinev, ei saa olla kooskõlas põhiseadusega.

3.3.3.5 Õiguskantsler on oma ettepanekus[5] Riigikogule lähtunud samadest kriteeriumitest kui Euroopa Nõukogu. Õiguskantsler kordab selgelt üle, et mandaatide jaotus valimisringkondade vahel peab aktiivse valimisõiguse ühetaolisuse põhimõttest tulenevalt olema suunatud sellele, et igal valijal oleks lisaks samale häälte arvule ka võrdne hääle kaal ehk selle kaudu võrdne võimalus mõjutada valimistulemust. Sama kohaliku omavalitsuse üksuse võrdse mandaatide arvuga valimisringkondades peaks olema võimalikult võrdne arv hääleõiguslikke valijaid ja vastupidi. Samas sedastab õiguskantsler, et antud juhul need asjaolud kindlasti puuduvad ja seetõttu oli KOVVSi varasem redaktsioon vastuolus põhiseadusega.

3.3.3.6 Valimisringkondade moodustamine linnaosade baasil ning KOVVSi § 9 lõikes 2 sätestatud mandaatide jaotamise kord loovad Tallinna linnas olukorra, kus valijate arv linnaosades erineb olulisel määral. Viitame, et 16. oktoobri 2005 seisuga (kohalike omavalitsuste volikogude valimise päev) oli Pirita linnaosa elanike arv 9050 ja Lasnamäe elanike arv aga pea kümme korda suurem ehk 88 812.

3.3.3.7 Linnaosade elanike arvu erinevus ei ole aga kompenseeritud linnaosale antud mandaatide arvuga, nagu nähtub järgmisest tabelist.

Tabel 1. Mandaatide jaotus Tallinna linnas[6]

 

 

Alates 17.12.2008 kehtiva KOVVSi redaktsiooni alusel

Kuni 16.12.2008 kehtinud KOVVSi redaktsiooni alusel

Valimisringkond

Valijate arv

Jagatis[7]

Täis­kvoodi alusel

Jäägi alusel

Kokku

50% võrdselt

Kokku

Kokku

1. Haabersti

30 147

3,7568

3

1

4

5

9

7

2. Kesklinn

36 030

4,4899

4

 

4

5

9

8

3. Kristiine

23 376

2,9130

2

1

3

5

8

6

4. Lasnamäe

88 812

11,0673

11

 

11

5

16

13

5. Mustamäe

52 498

6,5420

6

1

7

5

12

9

6. Nõmme

30 247

3,7692

3

1

4

5

9

7

7. Pirita

9 050

1,1278

1

 

1

5

6

5

8. Põhja-Tallinn

42 803

5,3340

5

 

5

5

10

8

Kokku

312 963[8]

 

 

 

39

40

79

63

3.3.3.8 Esitatud kalkulatsiooni kohaselt säilib mandaatide jaotumisel eri linnaosade valijate häälte erinev kaal. 16. oktoobril 2005 toimunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste näitel oleks kehtiva KOVVSi redaktsiooni § 9 lõike 2 alusel arvestatuna Lasnamäe ühe mandaadi kohta 5550,7 häält, Pirital vastavalt 1508,3 häält. Seega on Pirita ning Lasnamäe valija hääle kaalu erinevus ligi neljakordne (5550,7 jagatud 1508,3 võrdub 3,68).

3.3.3.9 Viitame, et ka KOVVSi eelmise redaktsiooni alusel oli eri linnaosade valijate häältel erinev kaal. 16. oktoobril 2005 toimunud kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel oli Lasnamäel ühe mandaadi kohta 6831,7 valijat, Pirital vastavalt 1810. Seega oli eelmise KOVVSi redaktsiooni alusel Pirita ning Lasnamäe valija hääle kaalu erinevus samuti ligi neljakordne (6831,7 jagatud 1810 võrdub 3,77). Puudub vaidlus selles, et KOVVSi enne 17. detsembrit 2008 kehtinud redaktsioon oli vastuolus põhiseadusega. Toodud häälte kaalu erinevusest nähtub, et vastuolu on säilinud ning hääle kaalu erinevus on vähenenud marginaalselt (3,77‑3,68=0,09).

Tabel 2. Häälte arv ringkonnas ühe mandaadi kohta

Valimisringkond

Valijate arv

Mandaadid

Ringkonna kordaja (häälte arv ühe mandaadi kohta)

1. Haabersti

30 147

9

3349,66

2. Kesklinn

36 030

9

4003,33

3. Kristiine

23 376

8

2922,00

4. Lasnamäe

88 812

16

5550,75

5. Mustamäe

52 498

12

4374,83

6. Nõmme

30 247

9

3360,78

7. Pirita

9 050

6

1508,33

8. Põhja-Tallinn

42 803

10

4280,30

Kokku

312 963[9]

79

 

3.3.3.10 Selleks, et tagada mandaatide võimalikult proportsionaalne jaotumine valimisringkondade elanike arvu vahel, tuleks Tallinna linnal muuta Tallinna linnaosade piire. Linnaosade piiride kindlaksmääramisel lähtutakse aga muudest kaalutlustest (kohaliku omavalitsuse ülesannete otstarbekohasem täitmine), mitte aga ühetaolisuse põhimõtte tagamisest kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel ja seeläbi saavutatavast valimistulemuste legitiimsusest. On ilmselgelt ebaproportsionaalne ja kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke garantiisid rikkuv, kui kohalik omavalitsus peaks üksnes valimiste jaoks muutma linnaosade piire.

3.3.3.11 Teoreetiliselt oleks Tallinna Linnavolikogul olnud võimalus valijate arvu ning mandaatide jaotumise ühtlustamise tagamiseks moodustada valimisringkond mitme linnaosa baasil või ühes linnaosas mitu valimisringkonda. Kumbagi võimalust kehtiv õigus enam ei tunnista. KOVVSi § 8 lõike 4 kohaselt peab valimisringkonnad moodustama linnaosade kaupa ja ühes linnaosas ei tohi olla mitu valimisringkonda. KOVVSi § 9 lõige 2 sätestab mitme valimisringkonnaga kohaliku omavalitsuse üksuses mandaatide jaotamise erikorra, mis, nagu nähtub tabelist 1, ei taga valijate häälte võrdsust. Seega puudub Tallinna Linnavolikogul võimalus ilma linnaosade piire muutmata tagada Tallinna linnas volikogu valimistel häälte võrdne kaal.

3.3.4 Puuduvad põhiseaduslikku järku väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinnas linnaosade kaupa

3.3.4.1 Valimiste ühetaolisuse põhimõte on põhiseaduses sõnastatud seaduse reservatsioonita. Seega on selle põhimõtte piiramine lubatud, kui eksisteerib mõni põhiseaduslikku järku väärtus, mida piiranguga kaitstakse.

3.3.4.2 KOVVSi kehtiva redaktsiooni ettevalmistajate hinnangul on KOVVSi § 8 lõikes 4 ning § 9 lõikes 2 toodud regulatsioon põhjendatav linnaosade identiteedi kaitse eesmärgiga.[10] Linnaosade identiteedi kaitse näol ei ole tegemist põhiseaduse kaitsealasse kuuluva õigusega ehk tegemist ei ole põhiseaduslikku järku väärtusega. Eesti põhiseadusest on võimalik tuletada õigusi ainult kohaliku omavalitsuse üksusele, mitte aga selle osale. Põhiseaduse § 154 kohaselt korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi kohalikud omavalitsused. Kahtlemata on ka linnaosa identiteet ja selle kaitsmine kohaliku elu küsimus, mida korraldab kohalik omavalitsus. Seda ei saa korraldama hakata riik, sest see oleks kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste rikkumine. Seda ei saa korraldama hakata ka kohaliku omavalitsuse üksuse osad ehk linnaosad, sest põhiseadus ei sisalda mingisuguseid garantiisid kohaliku omavalitsuse üksuse osadele. Kahtlemata on põhiseaduse kohaselt keelatud linnaosas elavate isikute diskrimineerimine (individuaalne õigushüve) jne, kuid nende elanike kogumile ei ole antud eraldi kollektiivset õigushüve (linnaosa identiteet). Selline kollektiivne õigushüve on antud näiteks vähemusrahvustele (näiteks põhiseaduse § 50).

3.3.4.3 Kogukonna (autonoomse) identiteedi kaitset vastava kohaliku omavalitsuse üksuse sees ei saa käsitleda põhiseaduslikku järku väärtusena. Ka õiguskantsler leidis oma ettepanekus Riigikogule, et linnaosa elanike huvide kaitse ja seeläbi linnaosas kujunenud kogukondliku identiteedi arvestamise ja seega ühe kohaliku omavalitsuse üksuse väiksemale eripärasele piirkonnale proportsionaalsest jaotusest suurema esindatuse tagamise vajadust ei saa pidada põhiseaduslikku järku väärtuseks, millest lähtuvalt teha mööndusi valimiste ühetaolisuse või valimiste proportsionaalsuse põhimõtetest. Kuna kogukonnal ei saa põhiseadusest tulenevalt olla õigust linnaosa või osavalla moodustamisele kohaliku omavalitsuse üksuse raames, ei saa ka mingi kogukonna (autonoomse) identiteedi kaitset vastava kohaliku omavalitsuse üksuse sees käsitleda põhiseaduslikku järku väärtusena. Õiguskantsler järeldas, et linnaosas kujunenud kogukondliku identiteedi tagamine ei ole legitiimne eesmärk, et piirata aktiivset või passiivset valimisõigust ning õigust ühetaolistele ja proportsionaalsetele valimistele.[11]

3.3.4.4 Taotluse esitaja rõhutab, et isegi juhul, kui linnaosade identiteedi kaitse oleks põhiseaduse kaitsealasse kuuluv väärtus (mida see ei ole), ei oleks selline põhimõte kohaldatav omavalitsuses, kus linnaosad ei järgi ajalooliste asumite piire (st näiteks Tallinnas). Selliseks ajaloolist iseseisvat identiteeti omavaks asumiks on Tallinnas näiteks Kalamaja piirkond. Kalamaja kuulub aga Põhja-Tallinna linnaosa koosseisu, mis on omavalitsuse administratiivüksusena moodustatud mitme ajaloolist identiteeti omava asumi baasil (Kalamaja, Kopli, Paljassaare, Kelmiküla ja Pelgulinna). Kuna Tallinnas ei järgi linnaosad asumite piire, siis ei saa teatud asumi identiteet olla kuidagi kaitstav läbi linnaosa identiteedi.

3.3.5 Õigushüvede kaalumine välistab valimise ühetaolisuse põhimõtte riive õiguspärasuse

3.3.5.1 Taotleja leiab, et isegi kui kohaliku omavalitsuse üksuse linnaosas kujunenud identiteedi säilitamise huvi on põhiseaduslikku järku väärtus (millega taotleja ei nõustu punktis 3.3.4 toodud põhjustel), ei saa sellega õigustada valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist. Seda seetõttu, et õigushüvede kaalumisel ei ole täidetud proportsionaalsuse nõue, s.t ühetaolisuse riive sellises ulatuses ei ole proportsionaalne soovitud eesmärgiga (milleks on linnaosade identiteedikaitse).

3.3.5.2 Kui linnaosas kujunenud identiteedi säilitamise huvi on põhiseaduslikku järku väärtus, siis saab see olla ainult väga sekundaarse tähendusega väärtus. Ei ole kahtlust, et põhiseaduslikku järku väärtustel on oma hierarhia. Kohaliku omavalitsuse volikogude valimiste legitiimsus on väärtus, mis on selgesõnaliselt leidnud äramärkimist põhiseaduses. On ju põhiseaduse §‑s 156 kehtestatud mitu põhimõtet, mida peab arvestama seadusandja kohaliku omavalitsuse volikogude valimise regulatsiooni kehtestamisel. Põhiseaduse viidatud sätte eesmärgiks on tagada kohaliku omavalitsuse volikogu valimise legitiimsus.

3.3.5.3 Kuna ükski põhiseaduse säte ei sedasta sõnaselgelt ega isegi kaudselt kohaliku omavalitsuse üksuse osa identiteeti kui kaitsmisväärset hüve, siis saaks selle tuletada ainult väga keeruliste ja vaieldavate konstruktsioonide abil. Selliste juriidiliste konstruktsioonide loomise abil mittelegitiimsete valimiste korraldamise õigustamine ei ole aga kindlasti õigusriiklik ja demokraatlik.

3.3.5.4 Viimast seisukohta jagab ka Euroopa Nõukogu. Veneetsia dokumendi kohaselt saab ühetaolisuse põhimõttest kõrvale kaldumist põhjendada ainult vähemuste kaitse eesmärgil või hõredalt asustatud administratiivüksuse korral.[12] Tallinn ei ole aga hõredalt asustatud ning nagu selgub järgmisest alajaotusest, tingib vähemuste kaitse hoopis vajaduse senisest jäigemalt järgida valimiste ühetaolisuse põhimõtet. Vaidlust ei saa olla selles, et vähemusgruppe ei saa moodustada linnaosades elamise alusel, vaid ikka muudest (etnilised, keelelised, rahvuslikud, usulised jne) kriteeriumitest lähtudes.

3.3.6 Vähemuste kaitse tõttu on vajalik valimiste ühetaolisuse põhimõtte järgimine

3.3.6.1 Nagu eelmises punktis märgitud, võiks teoreetiliselt õigustada kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvale kaldumist vähemuste kaitse kui valdavat avalikku huvi kandev eemärk. Taotluse esitaja leiab, et KOVVSi vaidlustatud sätted toovad kaasa rahvusvähemuste diskrimineerimise ja on seega ilmses vastuolus põhiseadusega.

3.3.6.2 Järgnevas tabelis on ära toodud Tallinna linnaosade elanike jaotus rahvuse alusel. Samuti nähtub tabelist, millistes linnaosades/valimisringkondades on hääle osakaal kõige väiksem. Nagu näha, toob linnaosade kaupa valimisringkondade moodustamine kaasa vähemusrahvuse diskrimineerimise Tallinna volikogus. Samasugusele seisukohale jõudis ka prof dr Robert Blackburn oma analüüsis (kaebuse lisa 2).

Tabel 3. Rahvusvähemuste häälte kaal ringkonniti

Valimisringkond

Valijate arv

Mandaadid

Ringkonna kordaja (häälte arv ühe mandaadi kohta)

Mitte-eestlasi %[13]

Eestlasi %

1. Haabersti

30 147

9

3349,66

51,2

48,8

2. Kesklinn

36 030

9

4003,33

28,9

71,1

3. Kristiine

23 376

8

2922,00

32,2

67,8

4. Lasnamäe

88 812

16

5550,75

71,4

28,6

5. Mustamäe

52 498

12

4374,83

42,6

57,4

6. Nõmme

30 247

9

3360,78

16,2

83,8

7. Pirita

9050

6

1508,33

18,4

81,6

8. Põhja-Tallinn

42 803

10

4280,30

58,1

41,9

Kokku

312 963[14]

79

 

 

 

3.3.6.3 Tabelist nähtub, et kahe suurima mitte-eestlaste osakaaluga linnaosa, Lasnamäe ja Põhja-Tallinna ringkonnakordaja on linnaosade keskmisest (3668,75) suurem ning valija hääl vastavalt keskmisest väiksema kaaluga. Kahes suurima eestlaste osakaaluga linnaosas (Nõmme ja Pirita) jääb aga ringkonnakordaja oluliselt allapoole linnaosade keskmist (3668,75). See tähendab, et muust rahvusest valija hääle kaal on Tallinna volikogu valimistel väiksem kui eesti rahvusest valija hääl. Ainukese erandina võib välja tuua ringkonnakordaja põhjal jada keskele paigutuva suure mitte-eestlaste osakaaluga Haabersti linnaosa. Valija hääle kaal on suurim valimisringkondades, kus eestlasi elab rohkem: Kesklinn, Kristiine, Nõmme ja Pirita.

3.3.6.4 Põhiseaduse § 12 kohaselt on kõik seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Häälte jaotumine Tallinna valimisringkondade vahel toob KOVVSi § 9 lõike 2 toimel kaasa venelaste (aga ka teiste vähemusrahvuste, nagu ukrainlaste ja valgevenelaste) poliitilise esindatuse alavääristamise ja valimisõiguse teostamisel diskrimineerimise rahvuse alusel. KOVVSi § 9 lõikes 2 toodud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise põhimõtted võimendavad seega rahvuslikku ebavõrdsust ning toovad kaasa demokraatia põhimõtte rikkumise.

3.3.6.5 Viitame, et kirjeldatud mittediskrimineerimise põhimõtte rikkumist on võimalik kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel vältida, tunnistades KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks. KOVVSi § 8 lõikes 4 sätestatud piirangu puudumisel on kohalikul omavalitsusel võimalik hinnata, kas valimisringkondade moodustamine linnaosade baasil tagab valijate võrdse esindatuse. KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamine võimaldab mandaatide jaotamisel lähtuda § 9 lõikes 1 sätestatud üldkorrast ning tagada sellega valijate häältele võrdne kaal ning volikogu representatiivsus.

3.4 Valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumine passiivse valimisõiguse osas

3.4.1 Valimiste ühetaolisuse põhimõtte tähenduse passiivse valimisõiguse osas on sedastanud Riigikohus järgmiselt: “Valimiste ühetaolisuse põhimõte, koosmõjus põhiseaduse §‑st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega, tähendab passiivse valimisõiguse puhul kõigile kandidaatidele võrdsete võimaluste tagamist nii valimistel kandideerimiseks kui ka valimisedu saavutamiseks.“[15]

3.4.2 KOVVSi § 8 lõikes 4 ja § 9 lõikes 2 sätestatu rikub valimiste ühetaolisuse põhimõtet passiivse valimisõiguse osas järgmistel põhjustel. Esiteks seetõttu, et sellisel viisil moodustatud valimisringkondades on kandidaatidel erinevad võimalused valituks osutuda (vt punkti 3.4.3). Teiseks seetõttu, et puuduvad muud põhiseaduslikku järku väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinna linnas just linnaosade kaupa (vt punkti 3.4.4). Kolmandaks – isegi kui esineks selline põhiseaduslikku järku väärtus, ei õigustaks see valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist (vt punkti 3.4.5). Neljandaks märgime, et esinevad hoopis muud põhiseaduslikku järku väärtused (vähemuste kaitse), mille tagamiseks on tingimata vajalik valimiste ühetaolisuse põhimõtte järgmine (vt punkti 3.3.6).

3.4.3 Häälte erinevast kaalust tulenevad kandidaatide erinevad võimalused osutuda valituks

3.4.3.1 Kandidaadi võrdsed võimalused valimisedu saavutamiseks sõltuvad paratamatult tema poolt antud häälte kaalust ehk iga hääle võrdsest mõjust valimistulemusele. Kui üksikkandidaadile või valimisnimekirjale valimistel antud häälte osakaal ei võrdu saadud mandaatide osakaaluga, on tegu häälte ebavõrdse kaaluga valimistulemuse kindlakstegemisel ning seega on passiivset valimisõigust ühetaolisuse põhimõtet silmas pidades riivatud.[16]

3.4.3.2 Passiivse valimisõiguse puhul seisneb ühetaolisuse printsiip selles, et kõigile kandidaatidele tuleb tagada võrdsed võimalused.[17] Kandidaatide ebavõrdne kohtlemine mandaatide ebavõrdse jaotamise kaudu on lubamatu. Häälte ebavõrdsest kaalust tulenev ühetaolisuse põhimõtte rikkumine (vt esitatud argumente käesoleva taotluse punktis 3.3.3.1) toob kaasa passiivse valimisõiguse rikkumise.

3.4.4 Puuduvad põhiseaduslikku järku väärtused, mis tingiksid vajaduse moodustada valimisringkonnad Tallinna linnas linnaosade kaupa

3.4.4.1 Taotluse esitaja on seisukohal, et KOVVSi § 8 lõikes 4 ja § 9 lõikes 2 toodud regulatsioon ja ühetaolisuse põhimõtte rikkumine passiivse valimisõiguse osas ei ole õigustatav linnaosade identiteedi kaitse eesmärgiga. Taotleja tugineb seejuures käesoleva taotluse punktis 3.3.4 esitatud argumentidele.

3.4.5 Õigushüvede kaalumine välistab valimise ühetaolisuse põhimõtte riive õiguspärasuse

3.4.5.1 Taotleja leiab, et isegi kui kohaliku omavalitsusüksuse linnaosas kujunenud identiteedi säilitamise huvi on põhiseaduslikku järku väärtus (millega taotleja ei nõustu punktis 3.3.4 toodud põhjustel), ei saa sellega õigustada valimiste ühetaolisuse põhimõtte rikkumist passiivse valimisõiguse osas. Puudub võrdväärne õigushüve, mille alusel oleks passiivse valimisõiguse riive käsitletav õiguspärasena. Taotleja tugineb seejuures käesoleva taotluse punktis 3.3.5 esitatud seisukohtadele.

3.4.6 Vähemuste ebavõrdne kohtlemine toob kaasa passiivse valimisõiguse rikkumise

3.4.6.1 Teoreetiliselt võiks kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste ühetaolisuse põhimõttest kõrvale kaldumist õigustada vähemuste kaitse kui valdavat avalikku huvi kandev eemärk. Taotleja esitas käesoleva taotluse punktis 3.3.6 asjaolud, millest nähtub, et häälte kaalu erinevus linnaosade kaupa toob kaasa valijate diskrimineerimise rahvuse alusel. Mittediskrimineerimine rahvuse alusel on kahtluseta põhiseaduslikku järku väärtus, mille tagamiseks on ühetaolisuse põhimõtte järgimine kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel põhjendatud.

3.4.6.2 Häälte kaalu erinevus linnaosade kaupa ning ühetaolisuse põhimõtte rikkumine toob lisaks aktiivse valimisõiguse rikkumisele kaasa passiivse valimisõiguse rikkumise. Kuna valijate häälte kaal on väiksem valimisringkondades, kus vähemusrahvustest valijate osakaal on suurim, on vähemusrahvused volikogus alaväärselt esindatud, st mitte-eestlastele on antud vähem mandaate, kui tuleks anda valimisõiguslike isikute arvust lähtudes. Ka õiguskantsler on oma ettepanekus tõdenud, et kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil elavaid vähemusi ei ole võimalik tõhusalt kaitsta, kui vähemus ei saa esinduskogusse saata oma esindajaid.[18]

3.5 Valimiste proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine

3.5.1 Valimistel kandidaadile antud hääle kaalu erinevus toob eelmistes punktides käsitletu põhjal kaasa ühetaolisuse põhimõtte rikkumise. Ühetaolisuse põhimõtte rikkumise tagajärjel ei ole hääletamistulemused proportsionaalsed valimistulemustega. Ka õiguskantsler jagab taotleja seisukohta, mille kohaselt toob selline olukord paratamatult kaasa valimistulemuste ebaproportsionaalsuse.[19]

3.5.2 Nõue viia kohaliku omavalitsuse volikogu valimised läbi proportsionaalsetena tuleneb põhiseaduse §‑st 10 (demokraatia, vähemuste kaitse, esinduskogu representatiivsus) koostoimes § 156 lõike 1 lausega 3 (valimiste ühetaolisuse põhimõte kohaliku omavalitsuse volikogu valimisel). Sellisel seisukohal on ka õiguskantsler[20] ning Veneetsia Komisjon.[21]

3.5.3 Valimiste ebaproportsionaalsus väljendub valimistulemuse (erakonna Tallinna Linnavolikogus saadud mandaatide arv protsentuaalselt) ja hääletamistulemuse (erakonna Tallinnas volikogu valimisel saadud häälte kogus protsentuaalselt mandaatide koguarvust) erinevuses. Selle vastuolu kõrvaldamiseks nägid KOVVSi muudatuste ettevalmistajad ette kompensatsioonimandaatide rakendamise KOVVSi § 561 kaudu. Kompensatsioonimandaatide jagamisel annavad tinglikult alaesindatud ringkonnahääled juurde lisamandaate nendele parteidele või valimisliitudele, kes on mingis valimisringkonnas jäänud alaesindatuks.[22]

3.5.4 Proportsionaalsuskordaja näitab proportsionaalsust valimistulemuse (erakonna Tallinna Linnavolikogus saadud mandaatide arv protsentuaalselt) ja hääletamistulemuse (erakonna Tallinnas saadud häälte kogus protsentuaalselt) suhtes. Mida lähemal on proportsionaalsuskordaja numbrile 1, seda proportsionaalsem on valimistulemuse ning hääletamistulemuse suhe. Järgnevalt toodud tabel 4 näitab proportsionaalsuskordajat viimastel kohaliku omavalitsuse volikogude valimistel siis, kui need oleksid toimunud KOVVSi eelmise redaktsiooni alusel. Tabel 5 näitab proportsionaalsuskordajat viimastel kohaliku omavalitsuse volikogude valimisel siis, kui need oleksid toimunud KOVVSi kehtiva redaktsiooni alusel.

Tabel 4. Aastal 2005 kehtinud, KOVVSi eelmise redaktsiooni mandaatide jaotamise süsteemi järgi tehtud arvutused.

 

Keskerakond

Reformi­erakond

Isamaaliit

Sotsiaal­demokraadid

Res Publica

VT %

50,79%

23,80%

11,11%

9,52%

4,76%

HT %

41,11%

20,66%

12,15%

11,11%

8,97%

Proportsionaalsus-kordaja (VT%/HT%)

1,24

1,15

0,91

0,86

0,53

VT – valimistulemus; HT – hääletamistulemus

Tabel 5. Riigikogu Kantselei valimiste osakonna koostatud valimistulemuste proportsionaalsuse võrdluse näitlikud arvutused 2005. aasta valimistulemuste põhjal, kasutades KOVVSi kehtivat redaktsiooni.

 

Keskerakond

Reformi­erakond

Isamaaliit

Sotsiaal­demokraadid

Res Publica

VT %

44,30%

22,78%

12,66%

11,39%

8,86%

HT %

41,11%

20,66%

12,15%

11,11%

8,97%

Proportsionaalsus-kordaja (VT%/HT%)

1,08

1,10

1,04

1,03

0,99

VT – valimistulemus; HT – hääletamistulemus

3.5.5 Kuigi KOVVSi kehtiva redaktsiooni alusel proportsionaalsuskordaja mandaatide jagamisel mõnevõrra kahaneb, näitab proportsionaalsuskordaja endiselt valimistulemuste ja hääletamistulemuste ebaproportsionaalset suhet. Taotluse esitaja viitab, et kirjeldatud valimistulemuste ebaproportsionaalsus on kõrvaldatav KOVVSi § 8 lõike 4 ja/või § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamisel. Sellisel juhul on kohaliku omavalitsuse volikogul võimalik moodustada valimisringkonnad, mitte linnaosade piiride alusel, vaid järgides valijate arvu ja mandaatide proportsionaalset jaotumist.

4. Alternatiivid KOVVSi § 8 lg 4 ja § 9 lg 2 kehtetuks tunnistamisel

4.1 KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamine

4.1.1 Taotlusest nähtub, et vastuolu põhiseadusega on tingitud KOVVSi § 8 lg 4 ja § 9 lg 2 koosmõjust. Viidatud normid moodustavad regulatsiooni, mis toob kaasa valimiste ühetaolisuse ja valimise proportsionaalsuse põhimõttest tuleneva õiguste rikkumise. KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 koosmõjus jaotatakse mandaadid Tallinna valimisringkondade vahel ebavõrdselt, kohaliku omavalitsuse volikogu valijate häältel on ebavõrdne kaal ning sellest tulenevalt ei ole linnavolikogu valijate valimisringkondade vahel jaotumist arvestades representatiivne.

4.1.2 KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 koosmõjust tuleneva põhiseadusega vastuolu kõrvaldamiseks taotleb Tallinna Linnavolikogu KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamist. Nende sätete kehtetuks tunnistamisel võib Tallinna linnas moodustada mitu valimisringkonda ja valimisringkonna piirid määrab kindlaks Tallinna Linnavolikogu üldises korras KOVVSi § 8 lõike 5 alusel. Mandaadid jaotatakse valimisringkondade vahel KOVVSi § 9 lõikes 1 sätestatud üldises korras.

4.1.3 KOVVSi § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamisel on võimalik mandaatide võrdne jaotamine valimisringkondade vahel, sellest tulenevalt valijate häälte võrdse kaalu tagamine ning moodustatav linnavolikogu on valijate valimisringkondade vahel jaotumist arvestades representatiivne.

4.2 Ainult KOVVSi § 8 lg 4 kehtetuks tunnistamine

4.2.1 Taotleja põhiseaduslike tagatiste riive kõrvaldamine võib olla võimalik ühe asjassepuutuva KOVVSi sätte kehtetuks tunnistamisel. Alternatiivse taotlusena esitab Tallinna Linnavolikogu taotluse KOVVSi § 8 lõike 4 kehtetuks tunnistamiseks.

4.2.2 KOVVSi § 8 lõike 4 kehtetuks tunnistamisel ei ole linnavolikogu kohustatud moodustama Tallinnas valimisringkondi linnaosade kaupa, lähtudes põhimõttest, et ühes linnaosas moodustatakse üks valimisringkond. Tallinna Linnavolikogul on sellise piirangu puudumisel võimalus moodustada üks valimisringkond (KOVVSi § 8 lõige 1) või mitu valimisringkonda (KOVVSi § 8 lõige 2). Puudub vaidlus valimiste ühetaolisuse ning proportsionaalsuse osas ühe valimisringkonna puhul: iga valija häälel on võrdne kaal ning volikogu on moonutusteta representatiivne kogu omavalitsuse ulatuses. Juhul, kui volikogu otsustab moodustada KOVVSi § 8 lõike 2 alusel mitu valimisringkonda, on võimalik ringkondade moodustamine viisil, mis tagab valimisringkondades valijate võrdse jaotumise ringkondade vahel.

4.3 Ainult KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamine

4.3.1 Taotleja põhiseaduslike tagatiste riive kõrvaldamine võib olla võimalik ühe asjassepuutuva KOVVSi sätte kehtetuks tunnistamisel. Alternatiivse taotlusena esitab Tallinna Linnavolikogu taotluse KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamiseks. Tallinna Linnavolikogu peab KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamist eelistatud lahenduseks, kuna see võimaldab rakendada väljakujunenud valimiste läbiviimise struktuure (valimisjaoskondade ja ‑komisjonide jaotumine jms). KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamine oli ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni poolt eelistatud lahendus KOVVSi põhiseadusega vastuolu kõrvaldamiseks (vt punkti 6.3.9).

4.3.2 KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamisel jaotab linnavolikogu mandaadid valimisringkondade vahel § 9 lõikes 1 sätestatud üldkorras vastavalt valijate arvule. Sellist põhimõtet järgiv mandaatide jaotamine toob kaasa võrdse hääle andmise valijatele.

5. Põhjendused volikogu liikmete arvu suurendamise (KOVVSi § 7 lg 2 p 5) vastuolu kohta põhiseadusega

5.1.1 KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega suurendas seadusandja Tallinna volikogu liikmete arvu 63 liikmelt 79 liikmeni. Taotluse esitaja on seisukohal, et KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine ei ole proportsionaalne, sest tegemist ei ole kohase (selle kohta vt punkti 5.2) ega mõõduka (selle kohta vt punkti 5.3) meetmega.

5.1.2 Seadusandja on KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmist selgitanud seletuskirjas lakooniliselt, et seda tehti demokraatliku legitiimsuse tõstmiseks ja proportsionaalsuse tagamiseks. Täpsemalt vaatleme KOVVSi muudatuste algatajate taotletud eemärke: (i) valija häälele võrdse kaalu tagamine, (ii) proportsionaalsus valijate tahteavalduse ning esinduskogu koosseisu vahel ja (iii) identiteedikaitse linnaosade kogukondadele, pidades eriti silmas ajalooliste põlislinnaosade kaitset. Sellel eesmärgil on peetud vajalikuks Tallinna volikogu koosseisu minimaalsuuruse kasvatamist 16 koha võrra, mis annaks igale linnaosale ühe ringkonnamandaadi juurde.[23] Iseenesest võib olla tegemist legitiimse eesmärgiga, kuigi selle hindamiseks on vajalik täpsem analüüs, mis seletuskirjas puudub. Järgnevas analüüsis ei mööna taotluse esitaja, et KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine on seetõttu legitiimsest eesmärgist kantud, kuid näitab, et isegi legitiimse eesmärgi olemasolul on selline säte vastuolus põhiseadusega.

5.2 Volikogu liikmete arvu suurendamine ei ole kohane meede

5.2.1 Taotleja käsitleb järgnevalt KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmise kui valimissüsteemi muutva meetme sobivust (vt punkte 5.2.2–5.2.5) ning tarvilikkust (vt punkte 5.2.6–5.2.11).

5.2.2 Riigikohus on leidnud järgmist: “Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist.“[24] KOVVSi muudatuste menetlemisel on viidatud eesmärgile saavutada parem proportsionaalsus ja erinevate vähemuste parem esindatus valimisvõitluses.[25] Seega on volikogu liikmete arvu suurendamine kantud eesmärgist muuta volikogu kohtade jaotumist linnaosade (valimisringkondade) vahel. Rõhutame, et kohase analüüsi ning seletuskirja puudumisel ei ole seadusandja eesmärk KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisel siiski ilmne, samuti ei nähtu selle sätte muutmise ajend sätte muutmise mõjust valimissüsteemile.

5.2.3 KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega taotletavaks eesmärgiks on valija häälele võrdse kaalu tagamine. Käesoleva taotluse punktidest 3.3 ja 3.4 nähtub, et KOVVSi muudatused tervikuna ei too kaasa valija häälele võrdse kaalu tagamist. Eri linnaosade elanike valijate hääle kaalu vaheline erinevus on praktiliselt sama suur kui KOVVSi eelmise redaktsiooni alusel. Seejuures on linnaosade elanike häälte kaalu võrdlemisel arvestatud KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 alusel moodustatava 79‑kohalise linnavolikoguga. Tegemist ei ole seega sobiva meetmega valija häälele võrdse kaalu tagamiseks.

5.2.4 Teiseks KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega taotletavaks eesmärgiks on eelnõu väljatöötajate sõnul proportsionaalsus valijate tahteavalduse ning esinduskogu koosseisu vahel. Eelmisest punktist nähtuvalt ei taga KOVVSi sätted valija häältele võrdset kaalu. Veelgi enam, taotluse punktist 3.3.6 nähtub, et KOVVSi sätted toovad kaasa mitte-eestlastest valijate tahteavalduse mittevastavuse esinduskogu koosseisuga. Puudub igasugune alus väiteks, et KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine toob kaasa proportsionaalsuse valijate tahteavalduse ning esinduskogu koosseisu vahel. Seega ei ole tegemist sobiva meetmega.

5.2.5 Kolmandaks KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega taotletavaks eesmärgiks on identiteedikaitse linnaosade kogukondadele. Viimase eesmärgi puhul on eelnõu väljatöötajate sõnul arvestatud sellega, et see ei kahjustaks proportsionaalsuse ja ühetaolisuse nõuet valimistulemust arvestades.[26] Isegi kui linnaosade identiteedi kaitse oleks põhiseaduse kaitsealasse kuuluv väärtus (mida see punktis 3.3.4 toodud argumentidele tuginedes ei ole), ei too KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine kaasa linnaosade senisest paremat esindatust proportsionaalsuse ja ühetaolisuse nõuet arvestades. Taotluse esitaja hinnangul ei ole üldse selge, kas ja kuidas muudatused soodustavad linnaosade senisest proportsionaalsemat esindatust. KOVVSi kehtiva redaktsiooni §‑s 561 toodud kompensatsioonimandaate võivad teoreetiliselt saada ülelinnalisest nimekirjast kandidaadid, kes on kandideerinud ühes ringkonnanimekirjas. Seega võib ühest linnaosast saada valitud enam kandidaate, kui on samas linnaosas enne valimisi volikogu otsusega kinnitatud mandaatide arv, tuues kaasa ühe linnaosa ebaproportsionaalselt tugevama esindatuse võrreldes teiste linnaosadega. Kuna linnaosade senisest proportsionaalsema esindatuse soodustamine ei ole üldse kindel, ei saa tegemist olla sobiva abinõuga. Sisuliselt puudub kehtiva regulatsiooni alusel võimalus hinnata, milline linnaosa saab kompensatsioonimandaadid ning milliseks kujuneb nn ajalooliste linnaosade esindatus volikogus. Sobivaks ei saa olla meede, mille mõju eesmärgi saavutamisele on ebaselge ja potentsiaalselt isegi kahjulik.

5.2.6 Põhiõigust riivav vahend on tarvilik, kui puuduvad legitiimse eesmärgi saavutamiseks teised vahendid, mille puhul oleks riive väiksema raskusastmega või riive üldse puuduks. Põhiseaduse kommentaarides on asutud seisukohale, et kui on olemas abinõu, mis kitsendab põhiõigust vähem, on aga eesmärgi saavutamiseks vähemalt sama efektiivne kui rakendatav abinõu, siis on viimane põhiseadusega vastuolus ja seega keelatud. Eelduseks on, et leebem vahend on ilma kahtluseta eesmärgi saavutamiseks sama kohane ega rõhu lisaks kolmandaid isikuid ega üldsust.[27]

5.2.7 KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega taotletavaks eesmärgiks on valija häälele võrdse kaalu tagamine, proportsionaalsuse tagamine valijate tahteavalduse ning esinduskogu koosseisu vahel ning identiteedikaitse linnaosade kogukondadele. Eeltoodust nähtuvalt ei ole KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine taotletavaid eesmärke arvestades sobiv meede.

5.2.8 Tegemist ei ole ka tarviliku meetmega: valija häälele võrdse kaalu andmine ja proportsionaalsuse tagamine valijate tahteavalduse ning esinduskogu koosseisu vahel on võimalik teiste, efektiivsemate ning kohasemate abinõudega (nagu KOVVSi § 8 lõike 4 kehtetuks tunnistamine).

5.2.9 Mandaatide jaotumise valimisringkondade vahel sätestab KOVVSi § 9. Eesmärk tagada linnaosade proportsionaalsem esindatus volikogus on saavutatav mandaatide jaotamise põhimõtete muutmisega, mitte volikogu liikmete arvu suurendamisega. KOVVSi § 9 muutmise näol on tegemist meetmega, millega saavutatakse soovitav eesmärk kohalikule omavalitsusele samaväärset haldus- ning finantskoormust panemata. Seega esineb vähemkoormavam võimalus eesmärgi saavutamiseks ja KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine ei ole kohane ega kooskõlas põhiseadusega.

5.2.10 Valimisliitude ja väiksemate linnaosade esindatust volikogus saab suurendada ka, võimaldades moodustada valimisringkondi muul alusel kui linnaosade kaupa. Selleks tuleks kehtetuks tunnistada KOVVSi § 8 lõige 4. Tegemist on meetmega, millega saavutatakse soovitav eesmärk kohalikule omavalitsusele samaväärset haldus- ning finantskoormust panemata. Seega esineb ka teine vähemkoormavam võimalus eesmärgi saavutamiseks ja KOVVSi § 9 muutmine ei ole kohane ega kooskõlas põhiseadusega

5.2.11 Taotleja on seisukohal, et kuna KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine ei soodusta taotletavate eesmärkide saavutamist, ei ole tegemist tarviliku meetmega: eksisteerivad vähemkoormavad alternatiivid, millega on eesmärk (saavutada parem proportsionaalsus ja erinevate vähemuste proportsionaalsem esindatus, samuti kõrvaldada vastuolu põhiseadusega laiemalt) paremini saavutatav.

5.3 Volikogu liikmete arvu suurendamine ei ole mõõdukas meede

5.3.1 Vahendi mõõdukuse hindamine tähendab vastuse leidmist küsimusele, kas riivav, kuid sobiv ja reaalsete alternatiivideta vahend on mõõdukas võrreldes taotletud legitiimse eesmärgiga. Põhiseaduse sätet ja mõtet ei tohi riivata rohkem, kui see on eesmärgiga põhjendatav.

5.3.2 Taotluse esitaja on seisukohal, et volikogu liikmete arvu oluline suurendamine ei ole mõõdukas, kuna toob kohalikule omavalitsusele hetke majanduskriisi arvestades taotletud eesmärgi edendamisest saadava tulemiga võrreldes (kui eeldada, et selline tulem on selliste meetmetega saavutatav) kaasa põhjendamatult suured kulutused.

5.3.3 KOVVSi § 7 lõike 2 punkt 5 kehtivas redaktsioonis toob Tallinna linnale kaasa olulise ja planeerimatu rahalise kulu. Esialgse analüüsi kohaselt on peamised kulukomponendid järgmised: (i) istungite pidamiseks on vajalik leida suuremad ruumid, (ii) arendada tuleb uued infosüsteemid ning (iii) suurenevad nii personali- kui ka halduskulud. Taotleja analüüsi alusel ulatuvad ainuüksi infotehnoloogiliste süsteemide arendamise kulutused 6 miljoni kroonini. Ning lühikesest ajaperioodist tulenevalt ei ole üldse selge, kas vastavad arendused jõuab enne valimisi ära teha ning sobivad ruumid leida.

5.3.4 Meetme mõõdukuse hindamisel tuleb silmas pidada konteksti. Antud juhul tuleb arvestada, et regulatsiooni tulemusena ei kõrvaldata akti vastuolu põhiseadusega ning seega puudub kaalukas avalik huvi selliste kulutuste tegemiseks. Samuti tuleb arvestada tekkinud ülemaailmset majanduskriisi ning vajadust kulude kärpimiseks. Arvestada tuleb ka odavamate alternatiivide olemasolu (selle kohta vt punkti 5.2.10). Kõiki neid asjaolusid silmas pidades asub taotleja seisukohale, et KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmine ei ole mõõdukas meede. Selle sätte kehtetuks tunnistamine tagab olukorra, kus Tallinna linn saab volikogusse valida sama arvu liikmeid kui praegu ning ei pea täiendavaid kulutusi kandma.

6. Täiendavad põhjendused valimisringkondade moodustamise erikorra (KOVVSi § 8 lg 4), mandaatide erijaotuse valimisringkondade vahel Tallinnas (KOVVSi § 9 lg 2) ja volikogu liikmete minimaalse arvu (KOVVSi § 7 lg 2 p 5) vastuolu kohta põhiseadusega

6.1.1 KOVVSi muutmise algatas üldises plaanis Ain Seppik’u 8. oktoobri 2007 pöördumine õiguskantsleri poole palvega hinnata KOVVSi § 9 lõike 2 vastavust põhiseadusele. Sellega algasid protsessid, mille käigus jõudsid nii õiguskantsler kui ka seadusandja seisukohale, et kuni 17. detsembrini 2008 kehtinud KOVVSi redaktsioon ei olnud kooskõlas põhiseadusega. Tallinna Linnavolikogu, olles teadlik kohaliku omavalitsuse volikogu järgmiste valimisteni jäänud ajast, eeldas, et seadusandja poolt tehtavad muudatused on minimaalsed ja suunatud ilmselge põhiseadusvastasuse kõrvaldamisele. Seadusandja poolt tehtud muudatused ja nende menetlemine viisid aga kaasamispõhimõtte (selle kohta vt punkti 6.2) ning õigusselguse ja õiguskindluse (selle kohta vt punkti 6.3) põhimõtete rikkumisele.

6.1.2 Eeltoodud rikkumised takistavad Tallinna linnal oma ülesannete täitmist ja moodustavad seetõttu eraldiseisvalt kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste rikkumise. Nende tagatiste rikkumise lõpetamiseks on vajalik tunnistada kehtetuks KOVVSi § 7 lõike 1 punkt 5 ning § 8 lõige 4. See võimaldaks Tallinna linnas 2009. aastal läbi viia legitiimsed kohaliku omavalitsuse volikogu valimised.

6.2 KOVVSi menetlusest tulenev kaasamispõhimõtte rikkumine

6.2.1 KOVVSi muudatustega kitsendati kohalike omavalitsuste pädevust valimisringkondade moodustamisel. Näiteks KOVVSi § 8 lõike 4 uus redaktsioon välistab kohaliku omavalitsuse volikogu võimaluse moodustada ühes linnaosas mitu valimisringkonda.

6.2.2 Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artikli 5 kohaselt ei tehta muudatusi kohalike omavalitsuste võimupiirides kõnealuse kohaliku kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata. Ka teoreetilises kirjanduses rõhutataks kohalike omavalitsustega konsulteerimise olulisust. Kohalikul omavalitsusel on õigus oodata riigilt oma pädevuse kahandamise põhjendamist, sh nendele kriteeriumitele osutamist, mille alusel riik leidis küsimuse kohaliku omavalitsuse pädevusse mitte kuuluvat.[28] Võib järeldada, et selliste asjakohaste põhjenduste puudumine toob kaasa omavalitsuse institutsionaalsete garantiide riive.

6.2.3 Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse eelnõu menetlemisele ei kaasatud kohalikke omavalitsusi ning eelnõu menetlus viidi läbi märkimisväärselt lühikese ajaga (eelnõu jõustus vähem kui üks kuu pärast selle menetluse algatamist põhiseaduskomisjoni poolt). Kohalike omavalitsuste kaasamata jätmine vastuolus kaasamise hea tava ning omavalitsuste institutsionaalse pädevusega suurendas eelnõu kiirest jõustamisest tingitud negatiivset mõju valimiste ettevalmistamisega seotud toimingute läbiviimisele omavalitsuse poolt. Näiteks võimaldab varane teave eelseisvast volikogu liikmete arvu suurendamisest asuda ette valmistama volikogu tööks vajalikke ruume ning infotehnoloogilisi vahendeid, algatada vastavad hankemenetlused jne. Kujunenud olukorras ei ole kindel, et Tallinna linnal on jäänud piisav aeg vastavate hangete läbiviimiseks ning volikogu tööks sobivate ruumide leidmiseks. Lisaks on tõenäoline, et vajadus soetada vajalikud vahendid ja leida sobivad ruumid tavapärasest lühema aja jooksul toob kaasa suuremad kulutused.

6.2.4 Lisaks eeltoodule rikuti sellega ka Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse alusel kehtestatud “Riigikogus menetletavate aktide normitehnika eeskirja“. Viidatud dokumendi §‑s 9 on rõhutatud kohalike omavalitsuste pädevuse ja enesekorraldamisõiguse vajadust, samuti vajadust kaasata õigusaktiga puudutatud institutsioonid eelnõu menetlemisele ning hinnata igakülgselt neid puudutavat sotsiaal-majanduslikku mõju. Vastava analüüsi olemasolu oleks andnud seadusandjale võimaluse langetada põhiseadusega kooskõlas olev otsus, st otsustada KOVVSi täiendamise asemel põhiseadusega vastuolus olevate normide kehtetuks tunnistamine.

6.3 KOVVSi jõustumise ajast tulenev vastuolu õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega

6.3.1 KOVVSi muudatuste jõustumine 17. detsembril 2008 on toonud kaasa olukorra, kus muudatuste õiguspärasuse selgitamine võib takistada KOVVSist tulenevate kohustuste täitmist Tallinna Linnavolikogu poolt. Taotluse esitaja on seisukohal, et õigusselguse ja õiguskindluse puudumine kohaliku omavalitsuse valimist puudutavates küsimustes rikub põhiseaduse §‑st 154 tulenevat kohaliku omavalitsuse institutsiooni garantiid. Kohalikul omavalitsusel on õigus eeldada, et tema pädevuse teostamise piirides annab Riigikogu õigusakte kooskõlas õigusselguse põhimõttega ning hoidub olukorrast, kus õigustloovate aktide muutmine toob kaasa ebaselguse omavalitsuse toimingutele kohaldatavate normide kehtivuse osas. Antud juhul ei ole Riigikogu aga vastavalt käitunud. Taotluse esitaja viitab, et valimisi käsitlevate normide muudatused peaksid jõustuma ülejärgmiste valimiste suhtes (vt punkti 6.3.2), ilmse ja vaieldamatu õigusvastasuse kõrvaldamiseks aga kuni aasta enne kohalike valimiste toimumist (vt punkti 6.3.3). Lubamatu on aga valimisi käsitlevate õigusaktide muutmine ajal, mis viib muudatuste jõustumiseni valimisi ette valmistavate toimingute vältel (vt punkti 6.3.4 jj).

6.3.2 Mistahes valimissüsteemi muutused peaksid õiguskindluse ning õigusselguse tagamiseks jõustuma ülejärgmiste valimiste suhtes. Veneetsia Komisjoni juhiste seletuskirjas märgitakse, et valimistulemuste lühiajalistes poliitilistes huvides manipuleerimise vältimiseks tuleks valimisseaduste muutmisel kohaldada senikehtinud süsteemi järgmistel valimistel (seda vähemalt juhul, kui järgmised valimised toimuvad järgneval aastal) ning kohaldada uut reeglistikku alles ülejärgmistel valimistel.[29] Ka Riigikohus on 19. aprilli 2005 lahendis nr 3‑4‑1‑1‑05 rõhutanud valimisteni jäänud aja arvestamise vajadust valimisreeglite muutmisel.[30] Ka õiguskantsler märkis oma ettepanekus Riigikogule järgmist: “Kuivõrd valimisreeglite muudatuste jõustumine vahetult enne valimisi võib olla vastuolus põhiseaduse §‑st 10 tuleneva demokraatia põhimõttega, siis tuleks menetluse pikaajaliseks kujunemisel kaaluda muudatuse jõustamist ülejärgmiste kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste suhtes.“[31] On ilmne, et KOVVSi muudatuste jõustamisel vahetult enne valimisi ei ole õiguskindluse ja õigusselguse riivet kaalutud.

6.3.3 Valimissüsteemi muudatuste jõustamine enne ülejärgmisi valimisi, st järgnevate valimiste suhtes, saab olla põhjendatav ainult ilmse ning vaieldamatu õigusvastasuse kõrvaldamisega. Ka Euroopa Nõukogu juures tegutsev Veneetsia Komisjon on oma “Valimiste hea tava koodeksis“[32] leidnud, et valimisi käsitlevate õigusaktide põhimõtteid ei tohiks muuta vähem kui aasta enne valimiste toimumist. Ka Riigikogu põhiseaduskomisjon leidis KOVVSi muutva eelnõu algatamisel, et valimiste legitiimsus on väärtus, mis õigustab hälbimist Riigikohtu poolt sisustatud valimisseaduste jõustamise üldistest põhimõtetest.[33] Antud juhul ei ole Riigikogu suutnud kõrvaldada vastuolu põhiseadusega. Selle asemel, et tunnistada kehtetuks KOVVSi varasema redaktsiooni § 8 lõige 4 või § 9 lõige 2, otsustas seadusandja kehtestada terve uue normikompleksi ning suurendada Tallinna linna volikogu liikmete minimaalset arvu. Sellise uue ulatusliku regulatsiooni eesmärk ei saa olla vastuolu kõrvaldamine põhiseadusega (kuna selleks oli olemas palju lihtsam ning kohalikku omavalitsust vähem koormav meede § 8 lõike 4 või § 9 lõike 2 või mõlema nimetatud normi kehtetuks tunnistamise näol), vaid valimistulemuste mõjutamine Tallinna linnas. Rõhutame, et KOVVSi muudatused ei toonud kaasa põhiseadusega vastuolu kõrvaldamist või ilmse ebatäpsuse kõrvaldamist ning valimiste legitiimsus muudatuste tagajärjel ei suurenenud. Seega puudub kaalukas avalik huvi valimisreeglite muutmiseks vahetult enne valimisi.

6.3.4 Isegi kui mitte nõustuda üheaastase moratooriumiga valimisreeglite muutmisel enne valimisi, on KOVVSi muudatused kehtestatud tähtaja mõttes põhiseadust rikkudes. Riigikohus nentis 14. oktoobri 2005 lahendi nr 3‑4‑1‑11‑05 punktides 22 ja 23, et põhiseadus ei sätesta otsesõnalist keeldu teha valimisreeglistikus olulisi muudatusi vahetult enne valimisi. Kolleegium ei pidanud aga demokraatlikuks selliseid vahetult enne valimisi valimisreeglistikus tehtud muudatusi, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Otsuse kohaselt ei saa kolleegium demokraatia põhimõtte nõuetest johtuvalt aktsepteerida olukordi, kus võimul olevad poliitilised jõud teevad mitu aastat ette teada olevates valimisreeglites olulisi muudatusi vahetult enne valimisi enda kasuks. Kolleegium andis juhise, mille kohaselt valimisreeglistikus tehtud muudatus, mis peaks jõustuma ajal, mil põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse järgi võib veel toimuda kohtuvaidlus Vabariigi Presidendi poolt välja kuulutamata jäetud valimisõigust piirava regulatsiooni põhiseaduspärasuse üle, on tehtud ilmselgelt hilinenult. Miinimumnõudeks valimisreeglistiku muutmisel on kolleegiumi arvates see, et olulist muudatust kavandav seadus tuleb võtta vastu arvestusega, et see saaks jõustuda aegsasti enne valimisi. Nii valijal kui kandidaadil peab Riigikohtu hinnangul olema aega uute reeglite tundmaõppimiseks ja käitumisviisi valimiseks. Taotluse esitaja on seisukohal, et KOVVSi muudatused ei jõustunud ajal, mida võiks pidada viidatud lahendis toodud järeldustega kooskõlas olevaks.

6.3.5 Kohaliku omavalitsuse volikogu valimispäev on KOVVSi § 2 kohaselt oktoobrikuu kolmas pühapäev, seega toimuvad järgmised kohaliku omavalitsuse volikogu valimised 18. oktoobril 2009. Kandidaatide ülesseadmine algab 2009. aasta juulis. KOVVSi § 7 lõike 1 kohaselt määrab volikogu järgmise koosseisu liikmete arvu oma otsusega. KOVVSi § 8 lõigete 4 ja 6 kohaselt moodustab volikogu Tallinnas valimisringkonnad linnaosade kaupa hiljemalt 90. päeval enne valimispäeva ning määrab KOVVSi § 9 alusel mandaatide arvu. Selliste otsuste vastuvõtmine Tallinna Linnavolikogu poolt peab toimuma hiljemalt 20. juulil 2009. Pidades silmas vastavate otsuste eeldatava menetluse kestvust, peab hiljemalt 2009. aasta aprilli lõpuks olema selge ringkondade moodustamist ning mandaatide jaotamist käsitlev õiguslik regulatsioon.

6.3.6 Põhiseaduslikkuse järelevalve seaduse § 13 lõike 1 kohaselt lahendab kohus asja mõistliku aja jooksul, kuid mitte pikema aja kui 4 kuu jooksul, arvates nõuetekohase taotluse saamisest. Riigikohtu viimase aja praktika põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse raames esitatud taotluste menetlemisel toetab eeldust, et kohus lahendab taotluse seadusejärgse nelja kuu jooksul. Tallinna Linnavolikogu taotlus riigikontrolli seaduse sätete kehtetuks tunnistamiseks esitati Riigikohtule 2008. aasta novembris ning Riigikohtu lahend selles küsimuses antakse 19. märtsil 2009. a. Eeldatavasti saab Riigikohus käesoleva taotluse menetlemiseks 2009. aasta veebruaris. Kui Riigikohus menetleb kaebust lubatud neljakuulise tähtaja raames, siis on oodata kohtulahendit 2009. aasta mais. Selleks ajaks on Tallinna linn pidanud aga ära tegema juba toiminguid, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimised saaksid Tallinna linnas nõuetekohaselt toimuda. Seega võib õigusselgus vaidlustatud sätete põhiseadusele vastavuse ning kohalike omavalitsuste volikogude valimise põhimõtete osas saabuda hilinenult.

6.3.7 KOVVSi muudatuste ettevalmistamisel pidi seadusandja hindama võimalike õigusvaidluste kestvust. Üksikakti vaidlustamiseks on seadusandja halduskohtumenetluse seadustikus pidanud kohaseks 30‑päevase vaidlustamise tähtaja. Mõistlikuks võib pidada oluliselt mahukama üldakti vaidlustamist oluliselt pikema aja, näiteks 60 päeva jooksul selle jõustumisest. Seega pidi seadusandja KOVVSi muudatuste jõustumisaja määramisel arvestama võimalusega, et taotlus Riigikohtule esitatakse 2009. a veebruaris ja õigusselgus normide põhiseadusele vastavuse osas ei pruugi saabuda omavalitsuste volikogude valimiste ettevalmistavate toimingute tegemise ajaks. Nendime, et seadusandjal on kohustus vaadata valimisi käsitlevaid õigusakte läbi regulaarselt[34] ning pädevus nende kohaseks muutmiseks tulenevalt ilmnenud vajadusest (näiteks demograafilised muudatused või vähemuste kaitse). Mingil juhul ei saa seadusandja põhjendada oma seniseid minetusi asjaoluga, et õiguskantsler juhtis alles nüüd vastuoludele tähelepanu. Parlamendi poolt läbi viidud menetluse kiirus näitab, et sisuliselt oli probleem parlamendile teada ja põhiseadusevastasus ilmne. Mingit arvestatavat seisukohtade lahknevust parlamendis ei olnud ja isegi ei üritatud tõsimeeli väita, et senine regulatsioon oleks olnud kooskõlas põhiseadusega.

6.3.8 Taotleja seisukohta toetab ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni hinnang KOVVSi sätete muutmise mõjudele. Viitame, et Riigikogu põhiseaduskomisjon algatas 19. oktoobril 2008 eelnõu KOVVSis sisalduvate põhiseadusega vastuolude kõrvaldamiseks ning pidas eelnõu esimeses redaktsioonis piisavaks vaid KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamist.[35] KOVVSi täiendamine uute sätetega ning seaduse ulatuslikum muutmine lisandus eelnõusse selle järgnevatel lugemistel Riigikogus. Riigikogu põhiseaduskomisjon nentis eelnõu esimese redaktsiooni seletuskirjas, et demokraatia põhimõttega ei ole kooskõlas vahetult enne valimisi tehtavad muudatused valimisreeglistikus, mis võivad oluliselt mõjutada valimistulemusi ühe või teise poliitilise jõu kasuks. Taotluse esitaja rõhutab, et käesoleval juhul on KOVVSi muudatused suunatud valimistel osalevate teatud poliitiliste jõudude positsiooni parandamiseks ning seega ainult passiivse, mitte aktiivse valimisõiguse tagamiseks.

6.3.9 Kokkuvõtvalt. Taotleja on seisukohal, et valimisi käsitlevate normide muudatusi ei tohiks jõustada varem, kui ülejärgmiste valimiste suhtes. Muudatuste jõustamine enne ülejärgmisi valimisi võib olla põhjendatav ilmse õigusvastasuse kõrvaldamisega, kuid ka siis ei tohiks valimissüsteemi muudatused jõustuda hiljem, kui aasta enne valimiste toimumist. Lubamatu on aga valimisi käsitlevate normide muutmine vahetult enne valimisi, luues õiguskindlusetu ning ebaselge olukorra valimiste ettevalmistamisel rakendatavate normide osas. Vaidlus kohalike omavalitsuste volikogude valimise korraldust käsitlevate sätete kooskõla üle põhiseadusega lõpeb vahetult enne 2009. aastal toimivaid valimisi, tuues kaasa õigusselguse ning demokraatia põhimõtete rikkumise. Eeltoodust nähtub, et KOVVSi muudatused ei too kaasa taotletud õigusselgust ning kooskõla põhiseadusega, seega puudub kaalukas avalik huvi sellise põhiseadusega kaitstud õiguse riiveks. Käesoleval juhul lisati KOVVSi regulatsioon, mis ei kõrvaldanud ilmset vastuolu põhiseadusega, vaid lisas KOVVSi kohalikku omavalitsust koormavaid ning valimiskorraldust muutvaid sätteid. Seda olukorras, kus sobivateks alternatiivideks Riigikogu poolt vastu võetud KOVVSi muutmise seadusele on näiteks KOVVSi § 8 lõike 4 kehtetuks tunnistamine (loobumine Tallinnas valimisringkondade moodustamisest linnaosade kaupa) või KOVVSi § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamine (loobumine mandaatide erijaotusest).

7. Tallinna Linnavolikogu kaebeõigus

7.1 Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada jõustunud seadus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Tulenevalt Riigikohtu hiljutisest seisukohast[36] tähendab see, et lisaks vastuolule põhiseadusega peab kohalik omavalitsus ka ära näitama, kuidas põhiseaduse rikkumine rikub ka kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi. Kuigi taotluse esitaja leiab, et kohaliku omavalitsuse tagatiste rikkumine on käesoleval juhul ilmne ja seetõttu Riigikohtu praktikast tulenevalt ei peaks seda eraldi põhjendama,[37] soovib taotluse esitaja siiski märkida järgmist.

7.2 Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikud tagatised moodustuvad põhiseaduse XIV peatüki sätetest. Sätete muutmisega, mis peavad vastama põhiseaduse XIV peatüki sätetele, kaasneb taotluse esitaja arvates alati kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riive. See tähendab, et alati, kui muudetakse näiteks kohalike omavalitsuste volikogude valimise korda, on tegemist kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivega. See ongi aluseks kaebeõigusele. Asjaolu, kas sätete muutmine on sisuliselt kooskõlas põhiseadusega, selgub põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse käigus.

7.3 Kui eelneva tõlgendusega (riive annab kaebeõiguse) mitte nõustuda, siis tuleb arvestada, et samale tulemusele jõuab ka taotluse sisu hindamisega. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise korraldamine on omavalitsuse olemuslik ülesanne.[38] Kohalikul omavalitsusel on kohustus viia volikogu valimised läbi kooskõlas põhiseadusest tulenevate põhimõtetega, nagu ühetaolisuse, demokraatia, proportsionaalsuse ning mittediskrimineerimise põhimõte. Kui kehtestatakse regulatsioon, mis ei võimalda eelkirjeldatud põhimõtetele vastavaid kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi läbi viia, siis ongi tegemist mitte ainult kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste riivega, vaid juba ka nende rikkumisega.

7.4 Lisaks märgime, et Riigikohtu praktika kohaselt on kaebeõigus olemas siis, kui küsimus on reguleeritud kohaliku omavalitsuse korraldamise seadusega.[39] Kohaliku omavalitsuse korraldamise seaduse § 22 lõike 1 punkti 13 kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogu pädevuses valimisringkondade arvu, piiride ja ühtse numeratsiooni ning igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine. Kuna tegemist on kohaliku omavalitsuse ühe organi ainupädevuses oleva küsimusega, siis on tegemist kohaliku omavalitsuse küsimusega. KOVVS piirab seda õigust Tallinna linna suhtes. Just Tallinna linna kaebeõigus on ilmne, sest ainult Tallinnal puudub valik mitmeringkonnaliste volikogu valimiste korraldamise osas. Seega peab olema kohalikule omavalitsusele tagatud ka selle küsimuse otsustamisega seonduva regulatsiooni põhiseaduspärasuse kontrollimise menetluse algatamise võimalikkus.

7.5 Tegelikult on Riigikohus võtnud seisukoha ka konkreetselt küsimuses, kas kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste regulatsioon on hõlmatud kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. “Kohalikel valimistel kandideerimispiirangute seadmisega võib olla riivatud ka kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet. Põhiseaduse § 154 sätestab, et kohalikud omavalitsused otsustavad ja korraldavad kõiki omavalitsuse küsimusi iseseisvalt. Oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab omavalitsuse autonoomiat, mis on Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (Riigikogu ratifitseeris harta 16. detsembril 1994. a) aluspõhimõte. Kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõte eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides.“[40] Eelnevast nähtub, et Riigikogu on lugenud kohaliku omavalitsuse volikogu valimistega seonduvat regulatsiooni kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi riivavaks.

7.6 Seoses taotlusega tunnistada kehtetuks ka KOVVSi § 7 lõike 2 punkt 5 märgime täiendavalt järgmist. Põhiseaduse § 154 lõike 2 kohaselt võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii väljendub muuhulgas iseseisvas eelarves. Põhiseaduse §‑s 154 sätestatud kohaliku omavalitsuse eelarve iseseisvuse printsiip eeldab omavalitsusele õigustloova aktiga rahaliste kohustuste panemisel analüüsi vajalike rahaliste vahendite ning nende katmise võimaluste kohta. KOVVSi § 7 lõike 2 punkti 5 muutmisega sellist analüüsi ei kaasnenud. Pidades silmas omavalitsusele kaasnevaid kulusid, sellise muudatuse jõustumise aega ning asjaolu, et muudatustega ei kõrvaldatud kohalike omavalitsuste volikogude valimise olemuslikke vastuolusid põhiseadusega, leiab taotleja, et viidatud muudatus on ebaproportsionaalne ning ebaotstarbekas.

7.7 Riigikohus on leidnud oma hiljutises lahendis, et näiteks regulatsioon, mis mõjutab kohaliku omavalitsuse võimet võtta võlakohustusi, riivab kohaliku omavalitsuse põhiseaduslikke tagatisi.[41] Ei ole kahtlust, et mitme miljoni kroonise planeerimata kulutuse tegemine praeguses majandussituatsioonis võib takistada Tallinna linnal muude kohaliku omavalitsuse kohustuste täitmist. Kui kulutused tehakse reservide arvel, siis nende vähenemine mõjutab Tallinna linna usaldusväärsust kreeditoride silmis, st võimet saada laenu. Alternatiiviks on omakorda laenu võtmine nende kulutuste katmiseks, mis arvestades seatud finantskriteeriume kahtlemata vähendab Tallinna linna võimekust võtta laenu muudel eesmärkidel.

7.8 Tallinna Linnavolikogul on eeltoodu põhjal kaebeõigus KOVVSi § 7 lõike 2  punkti 5, § 8 lõike 4 ja § 9 lõike 2 kehtetuks tunnistamise taotlemiseks.

8. Menetluslikud küsimused

8.1 Taotluse läbivaatamise viis. Taotluse esitaja peab vajalikuks asja läbivaatamist suulises menetluses ja soovib asja arutamisest oma esindaja kaudu osa võtta.

8.2 Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 42 lõike 1 punkti 2 ning Tallinna Linnavolikogu 10. oktoobri 1996 määruse nr 27 “Tallinna põhimääruse uue redaktsiooni kinnitamine“ § 29 lõike 1 punkti 2 alusel esindab Tallinna Linnavolikogu käesoleva taotluse esitamisel linnavolikogu esimees.

Juhindudes eeltoodust ja tuginedes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §‑le 7

palun:

Tunnistada kehtetuks kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse:

1)      § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 8 lõige 4; või

2)      § 7 lõike 2 punkt 5 ja § 9 lõige 2; või

3)      § 7 lõike 2 punkt 5, § 8 lõige 4 ja § 9 lõige 2.

Lugupidamisega

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

 

 

Lisad:     

1)      Õiguskantsleri 3. novembri 2008 ettepanek nr 3 “Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega“;

2)      Prof dr Robert Blackburn “Aruanne 2002. a kohaliku omavalitsuse valimise seaduse § 9 lõike 2 kooskõlast põhiseadusega“;

3)      Tallinna Linnavalitsuse õigusteenistuse koostatud analüüs mandaatide jaotumisest linnaosade vahel KOVVSi kehtiva redaktsiooni kohaldamisel;

4)      Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus (RT I 2002, 57, 355; RT I 2008, 53, 293) 17. detsembrist 2008 kehtivas redaktsioonis.

 

 

 

 

Toomas Vitsut

Tallinna Linnavolikogu esimees

 



[1] RKPJKo 01.09.2005, nr 3-4-1-13-05, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-13-05.

[2] “Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne.“ (E.-J. Truuväli jt, Kirjastus Juura, Tallinn, 2008, lk 420 p 3.5.1, vt ka lk 733 p 2.3.

[3] Veneetsia Komisjon, “Valimiste hea tava koodeks“, lk 6–7. Kättesaadav arvutivõrgus: http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023rev-e.pdf (16.01.2009).

[4] RKPJKo 01.09.2005, nr 3‑4‑1‑13‑05, p 17, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-13-05 (16.01.2009).

[5] Õiguskantsleri 3. oktoobri 2008 ettepanek nr 3 “Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse kooskõlla viimiseks Eesti Vabariigi põhiseadusega“, p 12.

[6] Taotluse lisas 3 on toodud Tallinna Linnavalitsuse õigusteenistuse koostatud analüüs mandaatide jaotumisest linnaosade vahel KOVVSi kehtiva redaktsiooni kohaldamisel.

[7] Kvoot 39 8024,6923 (valijate koguarvu jagatis arvuga 39).

[8] Andmed pärinevad Vabariigi Valimiskomisjoni koduleheküljelt; kättesaadav arvutivõrgus http://www.vvk.ee/k05/tulemus/122000000.html (16.01.2009).

[9] Andmed pärinevad Vabariigi Valimiskomisjoni koduleheküljelt; kättesaadav arvutivõrgus http://www.vvk.ee/k05/tulemus/122000000.html (16.01.2009).

[10] Muudatusettepanekute loetelu kohaliku omavalitsuse seaduse muutmise seaduse (392 SE II) eelnõule, selgitused, p 2, kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_ooc_file&op=emsplain&content_type=text/html&u=20081210120653&file_id=470082 (16.01.2009).

[11] Õiguskantsler, op cit, p 34–36.

[12] Vt Veneetsia Komisjon, op cit, art 2.2 (iv).

[13] Rahvuste jaotumist käsitlevad andmed pärinevad prof dr Robert Blackburni analüüsist.

[14] Andmed pärinevad Vabariigi Valimiskomisjoni koduleheküljelt; kättesaadav arvutivõrgus http://www.vvk.ee/k05/tulemus/122000000.html (16.01.2009).

[15] RKÜKo 19.04.2005, nr 3-4-1-1-05, p 16, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-1-05 (16.01.2009).

[16] Õiguskantsler, op cit, p 13.

[17] “Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne.“ (E.-J. Truuväli jt, Kirjastus Juura, Tallinn, 2008), lk 420, p 3.5.2.

[18] Õiguskantsler, op cit, p 18.

[19] Õiguskantsler, op cit, p 19.

[20] Õiguskantsler, op cit, p 1.2.

[21] Vt Veneetsia Komisjon, op cit, seletuskirja punkt 60 .

[22] Riigikogu põhiseaduskomisjoni liikme Urmas Reinsalu ettekanne kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (392SE) teisel lugemisel 9. detsembril 2008, kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?op=steno&stcommand=stenogramm&pkpkaupa=1&toimetatud=1&toimetamata=0&date=1228815594&paevakord=3242 (16.01.2009).

[23] Muudatusettepanekute loetelu kohaliku omavalitsuse seaduse muutmise seaduse (392 SE II) eelnõule, selgitused, p 2, kättesaadav arvutivõrgus

http://www.riigikogu.ee/?page=pub_ooc_file&op=emsplain&content_type=text/html&u=20081210120653&file_id=470082 (16.01.2009).

[24] RKPJk 06.03.2002, nr 3‑4‑1‑1‑02, p 15, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-1-02 (16.01.2009).

[25] Riigikogu põhiseaduskomisjoni liikme Urmas Reinsalu ettekanne kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (392 SE) teisel lugemisel 9. detsembril 2008, kättesaadav arvutivõrgus

http://www.riigikogu.ee/?op=steno&stcommand=stenogramm&pkpkaupa=1&toimetatud=1&toimetamata=0&date=1228815594&paevakord=3242 (16.01.2009).

[26] Muudatusettepanekute loetelu kohaliku omavalitsuse seaduse muutmise seaduse (392 SE II) eelnõule, selgitused, p 2, kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_ooc_file&op=emsplain&content_type=text/html&u=20081210120653&file_id=470082 (16.01.2009).

[27] E.-J. Truuväli jt (toim). Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn 2002, lk 112, § 11 komm 3.2.

[28] Ü. Anton, “Kohaliku omavalitsuse garantii Eesti Vabariigi 1992. aasta põhiseaduses“, Juridica, VI 1998, p 3.6.

[29] Ibid, seletuskiri, lk 26, p 66.

[30] RK 19.04.2005 a, nr 3‑4‑1‑1‑05, p 47, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-1-05 (16.01.2009).

[31] Õiguskantsler, op cit, IV osa “Kokkuvõte“.

[32] Vt Veneetsia Komisjon, op cit, punkt “Regulatory levels and stability of electoral law“ art 2 “Equal suffrage: equal voting rights, equal voting power, equality of opportunity“.

[33] Riigikogu põhiseaduskomisjon (algataja), Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (dateeritud 18.11.2008), eelnõu kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_file&op=emsplain&content_type=application/msword&file_id=456153&file_name=KOV valimise muutmine (393).doc&file_size=20480, eelnõu seletuskiri kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_file&op=emsplain&content_type=application/msword&file_id=456154&file_name=KOV valimise muutmine seletuskiri (393).doc&file_size=25600 (16.01.2009)..

[34] Veneetsia Komisjon, op cit, punkt “Regulatory levels and stability of electoral law“ (lk 26).

[35] Riigikogu põhiseaduskomisjon (algataja), kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri (dateeritud 18.11.2008), eelnõu kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_file&op=emsplain&content_type=application/msword&file_id=456153&file_name=KOV valimise muutmine (393).doc&file_size=20480, eelnõu seletuskiri kättesaadav arvutivõrgus http://www.riigikogu.ee/?page=pub_file&op=emsplain&content_type=application/msword&file_id=456154&file_name=KOV valimise muutmine seletuskiri (393).doc&file_size=25600 (16.01.2009).

[36] RKPJKo 15.12.2008, nr 3‑4‑1‑14‑08 punkt 29, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-14-08 (16.01.2009).

[37] Ibid.

[38] Ü. Anton, “Kohaliku omavalitsuse garantii Eesti Vabariigi 1992. aasta põhiseaduses“, Juridica, VI 1998, p 3.2.

[39] RKPJKo 16.01.2007, nr 3‑4‑1‑9‑06, punkt 19–20, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-9-06 (16.01.2009).

[40] Riigikohus on 19.04.2005. a lahendis nr 3‑4‑1‑1‑05 punktis 17 märkinud, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimistele seatavad piirangud võivad riivata kohaliku omavalitsuse autonoomia põhimõtet.

[41] RKPJKo 15.12.2008, nr 3‑4‑1‑14‑08 p 32, kättesaadav arvutivõrgus http://www.nc.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-14-08 (16.01.2009).